4.4. Законодательный процесс и Федеральное Собрание

Для того, чтобы составить целостное представление о законодательном процессе в Федеральном Собрании, прежде всего необходимо остановиться на вопросе о том, какие виды актов принимаются и одобряются его палатами – Государственной Думой и Советом Федерации.

Прежде всего это законы. Конституция РФ непосредственно упоминает только о двух видах законов, принимаемых на федеральном уровне – федеральных конституционных законах и федеральных законах (понятие “федеральный закон” применяется в Конституции и для обозначения конкретного вида законов, и как родовое понятие для законов, принимаемых на федеральном уровне). Но Конституционный Суд РФ в Постановлении по делу о толковании ст.136 Конституции № 12-П от 31 октября 1995 г. фактически ввел еще один, третий вид законов этого уровня – “законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации” (о принятии таких законов см.: 6.1.).

Понятие законодательного процесса в собственном смысле относится к принятию законов. Вместе с тем, некоторые вопросы принятия постановлений палат Федерального Собрания также будут рассмотрены в связи с анализом законодательного процесса.

4.4.1. Право законодательной инициативы

4.4.1.1. Субъекты права законодательной инициативы

Конституция предоставила право законодательной инициативы Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, а также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.

Ст.104 Конституции, перечисляющая субъектов права законодательной инициативы, серьезно сузила их перечень в сравнении с положениями ст.110 Основного закона России, действовавшего до осени 1993 г. Если ранее это право принадлежало всем высшим органам государственной власти республик в составе Российской Федерации, то в настоящее время оно принадлежит только законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Сегодня таким правом не обладает Генеральный прокурор РФ, право законодательной инициативы Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ ограничено вопросами их ведения, что, тем не менее, оставляет открытым вопрос, в какой мере право законодательной инициативы вообще присуще судебной власти. Правом законодательной инициативы был наделен Президиум Верховного Совета Российской Федерации, сегодня органа координирующего работу палат Федерального Собрания не существует.

По мнению некоторых зарубежных экспертов данного комментария упоминание в ч.1 ст.104 Конституции слов “депутаты Государственной Думы” и “члены Совета Федерации” во множественном числе может означать, что отдельный депутат либо член Совета Федерации не обладает правом законодательной инициативы. Вместе с тем всеми участниками законодательного процесса в Российской Федерации однозначно признается, что каждый депутат Государственной Думы и каждый член Совета Федерации наделены ч.1 ст.104 Конституции правом законодательной инициативы. Аналогичная по построению формулировка содержалась и в предшествовавшей Конституции. Она также означала, что правом законодательной инициативы наделялся каждый депутат²⁷⁰.

В числе субъектов законодательной инициативы названы и Совет Федерации в целом, и его члены. На первый взгляд, здесь содержится некоторое противоречие – ведь формально последствия внесения законопроекта и отдельным членом Совета Федерации и палатой в целом одинаковы. Но это не совсем так. Если уже на стадии внесения какой-либо проект по сути поддержан большинством голосов Совета Федерации, то значимость такого документа и необходимость самого внимательного его рассмотрения Государственной Думой и Президентом РФ очевидны.

Действующее законодательство не дает прямого ответа на то, какие вопросы находятся в ведении Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ применительно к реализации этими судами права законодательной инициативы. На практике Конституция толкуется максимально широко, при этом признается, что названные суды вправе вносить законопроекты по всем вопросам, имеющим отношение к их деятельности. Если следовать этой логике, то получается, что Верховный Суд обладает правом законодательной инициативы практически по всем отраслям законодательства, перечисленным в п.”о” ст.71 и п.”к” ст.72, ибо он применяет нормы всех этих отраслей законодательства, а Конституционному Суду принадлежит право законодательной инициативы по всем вопросам, регулируемым Конституцией РФ – в той мере, в которой они затрагиваются запросами, ходатайствами и жалобами, направляемыми в Конституционный Суд. Конечно, если Конституционный Суд сочтет, что вопрос не относится к числу конституционных (не относится к его ведению), и его решение является прерогативой законодателя, то в этом случае он не сможет использовать право законодательной инициативы. Но в тех случаях, когда Конституционный Суд, признавая федеральные законы или отдельные их положения неконституционными, считает, что тем самым он создает существенный пробел в законодательстве, препятствующий, например, надлежащему регулированию прав и свобод человека и гражданина, он, видимо, может сам разработать законопроект с целью устранения этого пробела. По этой логике, Конституционный Суд мог бы, например, не ограничиваться указанием Федеральному Собранию Российской Федерации на то, что ему (Федеральному Собранию) в течение шести месяцев надлежит решить вопрос об изменении уголовно-процессуального закона в части обеспечения гарантий закрепленного Конституцией права граждан на свободу при применении ареста и содержании под стражей (п.2 Постановления Конституционного Суда РФ от 13 июня 1996 г.), а внести в Государственную Думу соответствующий законопроект.

Абсурдность этих рассуждений очевидна. Конституционные суды, по определению В.А.Туманова, являются “негативным законодателем”²⁷¹. В их задачу не входит давать указания законодателю, тем более – помогать ему с разработкой законопроектов. Сама природа конституционного правосудия позволяет Конституционному Суду эффективно воздействовать на законодательный процесс через толкование законов при осуществлении конституционного контроля. Далее, разделение властей как одна из основ конституционного строя России предполагает, что суды общей или административной юрисдикции применяют законы, но не участвуют в законодательном процессе, не обладают правом инициировать процесс принятия таких законов, которые суды хотели бы применять (см. 1.4.5.). И если высшие федеральные суды, названные в ч.1 ст.104 Конституции, не будут пользоваться правом законодательной инициативы, то это будет вполне оправданным с точки зрения их роли и места в процессе правового регулирования.