5.2.4. Самостоятельность населения в реализации полномочий местного самоуправления

Сле­ду­ет сдер­жан­но оце­ни­вать положение ч.1 ст.130 о са­мо­стоя­тель­ном ре­ше­нии на­се­ле­ни­ем во­про­сов ме­ст­но­го зна­че­ния и ч.1 ст.131 о самостоятельном определении населением структуры органов местного самоуправления (см. 5.3.2.). Ко­неч­но, без са­мо­стоя­тель­но­сти не мо­жет быть и са­мо­управ­ле­ния. Но сте­пень са­мо­стоя­тель­но­сти, как сви­де­тель­ст­ву­ет не толь­ко пра­во­при­ме­ни­тель­ная прак­ти­ка, но и те­ку­щее за­ко­но­да­тель­ст­во в об­лас­ти ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния, мо­жет быть раз­лич­на; она оп­ре­де­ля­ет­ся как са­мим ха­рак­те­ром "во­про­сов ме­ст­но­го зна­че­ния", так и фи­нан­со­вы­ми, эко­но­ми­че­ски­ми, ор­га­ни­за­ци­он­но-пра­во­вы­ми и ины­ми ус­ло­вия­ми ре­аль­но­го функ­цио­ни­ро­ва­ния са­мо­управ­ле­ния на­се­ле­ния по мес­ту жи­тель­ст­ва. А главное – когда становление местного самоуправления инициируется государственной властью, то, мягко говоря, трудно ожидать от населения стремления к самостоятельному решению местных вопросов, тем более, если население привыкло к тому, что эти вопросы решает государственная власть.

В ч.1 ст.130 раскрывается смысл понятия муниципальной собственности, а именно, говорится о са­мо­стоя­тель­но­сти на­се­ле­ния в важнейшем во­про­се – вла­де­нии, поль­зо­ва­нии и рас­по­ря­же­нии му­ни­ци­паль­ной соб­ст­вен­но­стью. Таким образом, имен­но на­се­ле­ние яв­ля­ет­ся пер­вич­ным субъ­ек­том пра­ва му­ни­ци­паль­ной соб­ст­вен­но­сти, а на­ли­чие му­ни­ци­паль­ной соб­ст­вен­но­сти, пол­но­та и са­мо­стоя­тель­ность прав на­се­ле­ния по вла­де­нию, поль­зо­ва­нию и рас­по­ря­же­нию ее объ­ек­та­ми яв­ля­ет­ся обя­за­тель­ным ус­ло­ви­ем са­мо­го су­ще­ст­во­ва­ния ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния. Ор­га­ны же ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния занимаются управ­ле­нием му­ни­ци­паль­ной соб­ст­вен­но­стью (ч.1 ст.132 Кон­сти­ту­ции). С учетом относительно небольшой численности населения большинства муниципальных образований, отсюда следует вывод о целесообразности и практической осуществимости непосредственного решения населением важнейших вопросов, связанных с реализацией правомочий муниципальной собственности.

5.3. Непосредственные и представительные формы в местном самоуправлении

5.3.1. Непосредственные формы

Кон­сти­ту­ци­я при­знает ре­фе­рен­ду­м од­ним из ве­ду­щих ин­сти­ту­тов ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния. Ме­ст­ный ре­фе­рен­дум – это выс­шее не­по­сред­ст­вен­ное вы­ра­же­ние вла­сти ме­ст­но­го со­об­ще­ст­ва, состоящее в при­ня­тии ре­ше­ния, ко­то­рое об­ла­да­ет достаточ­ной ле­ги­тим­но­стью и не ну­ж­да­ет­ся в ут­вер­жде­нии ка­ки­ми-ли­бо ор­га­на­ми го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти или ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния.

Пра­во­вая рег­ла­мен­та­ция инсти­тута ме­ст­но­го ре­фе­рен­ду­ма (и дру­гих фор­м пря­мо­го во­ле­изъ­яв­ле­ния) от­но­сит­ся, к со­вме­ст­но­му ве­де­нию РФ и субъ­ек­тов РФ (п."н" ст.72 Кон­сти­ту­ции). На фе­де­раль­ном уров­не оп­рав­дан­ным яв­ля­ет­ся за­кре­п­ле­ние лишь об­щих прин­ци­пов организации и функ­цио­ни­ро­ва­ния ин­сти­ту­тов ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния, в частности, референдума, а бо­лее де­таль­ная их рег­ла­мен­та­ция долж­на входить в компетенцию субъ­ек­тов Фе­де­ра­ции. В ус­та­вах же муниципальных образований в обя­за­тель­ном по­ряд­ке долж­ны ре­шать­ся та­кие во­про­сы, как "фор­мы, по­ря­док и га­ран­тии не­по­сред­ст­вен­но­го уча­стия на­се­ле­ния в ре­ше­нии во­про­сов ме­ст­но­го зна­че­ния" (ст.8 За­ко­на 1995 г.). Ес­ли муниципальные за­ко­ны субъ­ек­тов Фе­де­ра­ции еще не при­ня­ты, со­от­вет­ст­вую­щие во­про­сы в пол­ном объ­е­ме мо­гут ре­гу­ли­ро­вать­ся ус­та­ва­ми му­ни­ци­паль­ных об­ра­зо­ва­ний, при­ня­ты­ми в со­от­вет­ст­вии с Кон­сти­ту­ци­ей РФ и Законом 1995 г. (ч.1 ст.57 За­ко­на).

При­ме­ни­тель­но к ме­ст­но­му ре­фе­рен­ду­му рас­пре­де­ле­ние пра­во­твор­че­ских пол­но­мо­чий "по вер­ти­ка­ли" (Фе­де­ра­ция – субъ­ект Фе­де­ра­ции – му­ни­ци­паль­ное об­ра­зо­ва­ние) вы­гля­дит сле­дую­щим об­ра­зом. Фе­де­раль­ный Закон 1995 г. со­дер­жит наи­бо­лее важ­ные по­ло­же­ния о ме­ст­ном ре­фе­рен­ду­ме, за­кре­п­ляет об­щие пра­вила на­зна­че­ния и про­ве­де­ния ре­фе­рен­ду­ма.

На уров­не за­ко­нов субъ­ек­тов Фе­де­ра­ции и ус­та­вов му­ни­ци­паль­ных об­ра­зо­ва­ний долж­ны определяться ус­ло­вия и по­рядо­к про­ве­де­ния от­дель­ных ви­дов ме­ст­ных ре­фе­рен­ду­мов: а) обя­за­тель­ных (с вы­не­се­ни­ем на них тех во­про­сов ме­ст­но­го зна­че­ния, ко­то­рые не мо­гут быть ре­ше­ны иным спо­со­бом); б) фа­куль­та­тив­ных (по во­про­сам, ко­то­рые мо­гут ре­шать­ся и пред­ста­ви­тель­ным ор­га­ном са­мо­управ­ле­ния). Из Кон­сти­ту­ции вытекает, что по край­ней ме­ре два во­про­са тре­бу­ют обя­за­тель­но­го во­ле­изъ­яв­ле­ния на­се­ле­ния. Это, во-пер­вых, оп­ре­де­ле­ние струк­ту­ры ор­га­нов ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния, что, как ука­зы­ва­ет­ся в ч.1 ст.131, ре­ша­ет­ся на­се­ле­ни­ем са­мо­стоя­тель­но, и, во-вто­рых, из­ме­не­ние гра­ниц тер­ри­то­рий, в ко­то­рых осу­ще­ст­в­ля­ет­ся ме­ст­ное са­мо­управ­ле­ние (ч.2 ст.131). Прав­да, фор­ма и по­ря­док осу­ще­ст­в­ле­ния во­ле­изъ­яв­ле­ния со­от­вет­ст­вую­щей стать­ей Кон­сти­ту­ции не ус­та­нав­ли­ва­ют­ся.

Вто­рой фор­мой пря­мо­го во­ле­изъ­яв­ле­ния гра­ж­дан, ко­то­рая пря­мо ука­зы­ва­ет­ся в ч.2 ст.130 Кон­сти­ту­ции, яв­ля­ют­ся му­ни­ци­паль­ные вы­бо­ры. К ним от­но­сят­ся: а) вы­бо­ры де­пу­та­тов пред­ста­ви­тель­ных ор­га­нов ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния; б) вы­бо­ры долж­но­ст­ных лиц ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния; в) вы­бо­ры чле­нов иных ор­га­нов ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния, ко­то­рые мо­гут быть пре­ду­смот­ре­ны ус­та­вом ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния. В частности, ин­сти­тут му­ни­ци­паль­ных вы­бо­ров предназначен для фор­ми­ро­ва­ния ми­ро­вых су­дов, соз­да­ние ко­то­рых пре­ду­смот­ре­но Фе­де­раль­ным кон­сти­ту­ци­он­ным за­ко­ном "О су­деб­ной сис­те­ме Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции".

Ст.32 Конституции за­кре­п­ляет право гра­ж­да­н РФ из­би­рать и быть из­бран­ны­ми в ор­га­ны ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния (см. 2.3.6.). С учетом ч.2 ст.130 Конституции, По­ста­нов­ле­ния Кон­сти­ту­ци­он­но­го Су­да РФ от 30 мая 1996 г. по де­лу о кон­сти­ту­ци­он­но­сти п.1 ст.58 и п.2 ст.59 За­ко­на 1995 г. и с учетом ст.23 За­ко­на 1995 г. следует различать три ас­пек­та пра­во­во­го регулирова­ния му­ни­ци­паль­ных вы­бо­ров, и соответственно раз­гра­ни­чивать пол­но­мо­чия Фе­де­ра­ции и ее субъ­ек­та­ми в дан­ной сфе­ре. Во-пер­вых, это оп­ре­де­ле­ние по­ряд­ка про­ве­де­ния му­ни­ци­пальных вы­бо­ров (компетенция субъ­ек­тов Фе­дера­ции). Во-вто­рых, га­ран­тии прове­де­ния му­ни­ци­паль­ных вы­бо­ров, за­щи­та кон­сти­ту­ци­он­ных прав гра­ж­дан из­би­рать и быть из­бран­ны­ми в ор­га­ны ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния (со­вме­ст­но­е ве­де­ние Фе­де­ра­ции и ее субъ­ектов – п."б" ст.72 Кон­сти­ту­ции). В-треть­их, ре­гу­ли­ро­ва­ние и защи­та (избирательных) кон­сти­ту­ци­он­ных прав гра­ж­дан (компетенция Фе­де­ра­ции – п."в" ст.71). Второй и третий аспекты нужно толковать следующим образом: по вопросам защиты (гарантий) избирательных прав граждан в сфере местного самоуправления, принимаются федеральные законы и законы субъектов Федерации (ч.2 ст.76 Конституции); ограничение же этих прав (“регулирование и защита” в смысле п.”в” ст.71 устанавливающие пределы конституционных прав и свобод) допускается только федеральным законом (ч.3 ст.55).

По­это­му оп­ре­де­ле­ние, на­при­мер, сро­ков про­ве­де­ния му­ни­ци­паль­ных вы­бо­ров в прин­ци­пе от­но­сит­ся к ве­де­нию субъ­ек­тов Фе­де­ра­ции и ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния. Од­на­ко по­ло­же­ния ч.1 ст.58 Закона 1995 г., обя­зы­ваю­щие му­ни­ци­паль­ные об­ра­зо­ва­ния про­вес­ти та­кие вы­бо­ры в оп­ре­де­лен­ный срок (в дан­ном слу­чае – не позд­нее чем че­рез 16 ме­ся­цев со дня всту­п­ле­ния в си­лу За­ко­на), не на­ру­ша­ют ука­зан­ный прин­цип раз­гра­ни­че­ния пол­но­мо­чий ме­ж­ду Фе­де­ра­ци­ей и ее субъ­ек­та­ми. Они бы­ли при­зна­ны Кон­сти­ту­ци­он­ным Су­дом РФ со­от­вет­ст­вую­щи­ми Кон­сти­ту­ции имен­но по той при­чи­не, что име­ют не про­це­дур­ное, а га­ран­ти­рую­щее зна­че­ние с точ­ки зре­ния соз­да­ния ре­аль­ных воз­мож­но­стей для са­мо­го су­ще­ст­во­ва­ния ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния и свое­вре­мен­но­го фор­ми­ро­ва­ния в пе­ре­ход­ный пе­ри­од его ор­га­нов. Как от­ме­тил Кон­сти­ту­ци­он­ный Суд, "оп­ре­де­ле­ние в фе­де­раль­ном за­ко­не пре­дель­ных сро­ков про­ве­де­ния вы­бо­ров не на­ру­ша­ет пра­ва ор­га­нов го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти субъ­ек­тов Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции и ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния на­зна­чать кон­крет­ную да­ту вы­бо­ров, а лишь ста­вит реа­ли­за­цию это­го пра­ва в оп­ре­де­лен­ные рам­ки по вре­ме­ни". Со­от­вет­ст­вую­щие по­ло­же­ния За­ко­на 1995 г., по­лу­чив­шие оцен­ку Кон­сти­ту­ци­он­но­го Су­да, не рег­ла­мен­ти­ру­ют по­ря­док про­ве­де­ния вы­бо­ров в ор­га­ны ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния и не ус­та­нав­ли­ва­ют са­му сис­те­му ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния, что вхо­дит в ком­пе­тен­цию субъ­ек­тов РФ и ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния.

Это­го нель­зя ска­зать о Фе­де­раль­ном кон­сти­ту­ци­он­ном за­ко­не "Об обес­пе­че­нии кон­сти­ту­ци­он­ных прав гра­ж­дан Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции из­би­рать и быть из­бран­ны­ми в ор­га­ны ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния" от 26 но­яб­ря 1996 г. В нем со­дер­жат­ся мно­гие про­це­дур­ные по­ло­же­ния о по­ряд­ке про­ве­де­ния му­ни­ци­паль­ных вы­бо­ров и со­став­ляю­щие, та­ким об­ра­зом, пред­мет пол­но­мо­чий субъ­ек­тов Фе­де­ра­ции и му­ни­ци­паль­ных об­ра­зо­ва­ний. Вообще российская му­ни­ци­паль­ная сис­те­ма вы­бо­ров – это один из весь­ма уни­фи­ци­ро­ван­ных ин­сти­ту­тов де­мо­кра­тии, ко­то­рый раз­ви­ва­ет­ся в ре­жи­ме дос­та­точ­но стро­гой цен­тра­ли­за­ции, во мно­гих слу­ча­ях не имею­щей ни­че­го об­ще­го ни с прин­ци­па­ми фе­де­ра­лиз­ма, ни с тре­бо­ва­ния­ми ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния.

Кон­сти­ту­ци­он­ная фор­му­ла "дру­гие фор­мы пря­мо­го во­ле­изъ­яв­ле­ния" (ч.2 ст.130) рас­крывается в Законе 1995 г., ко­то­рый от­но­сит к ним со­б­ра­ния (схо­ды) гра­ж­дан (ст.24), на­род­ную пра­во­твор­че­скую ини­циа­ти­ву (ст.25), об­ра­ще­ния гра­ж­дан в ор­га­ны ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния (ст.26).