5.4.3. Изменение границ муниципальных образований

В ч.2 ст.131 за­кре­п­ля­ет­ся прин­цип из­ме­не­ния гра­ниц тер­ри­то­рий му­ни­ци­паль­ных об­ра­зо­ва­ний ис­клю­чи­тель­но с уче­том мне­ния на­се­ле­ния со­от­вет­ст­вую­щих тер­ри­то­рий. Соответственно ч.2 ст.13 Закона 1995 г. тре­бует установления субъ­ек­тами Федерации законодательных га­ран­тий уче­та мне­ния на­се­ле­ния при ре­ше­нии во­про­сов из­ме­не­ния гра­ниц тер­ри­то­рий, в ко­то­рых осу­ще­ст­в­ля­ет­ся ме­ст­ное са­мо­управ­ле­ние. Учи­ты­вая, что тер­ри­то­рии му­ни­ци­паль­ных об­ра­зо­ва­ний ча­ще все­го сов­па­да­ют с ад­ми­ни­ст­ра­тив­но-тер­ри­то­ри­аль­ным де­ле­ни­ем, тре­бо­ва­ния этих нор­м рас­про­стра­ня­ют­ся, как пра­ви­ло, и на по­ря­док из­ме­не­ния гра­ниц ад­ми­ни­ст­ра­тив­но-тер­ри­то­ри­аль­ных еди­ниц.

Ч.2 ст.131 устанавливает коллективное право лишь на уча­стие в ре­ше­нии вопроса, ко­гда на­се­ле­ни­ем вы­ска­зы­ва­ет­ся мне­ние по по­во­ду це­ле­со­об­раз­но­сти или не­це­ле­со­об­раз­но­сти из­ме­не­ния гра­ниц со­от­вет­ст­вую­щих тер­ри­то­рий, а государственные ор­га­ны при­ни­ма­ют ре­ше­ние. Вместе с тем, при решении во­про­сов, затрагивающих положение избранных населением органов местного самоуправления, мо­жет быть не­об­хо­дим и ме­ст­ный ре­фе­рен­дум³¹¹. Так, Кон­сти­ту­ци­он­ный Суд в сво­ем по­ста­нов­ле­нии по "уд­мурт­ско­му де­лу" кон­ста­ти­ро­вал не­кон­сти­ту­ци­он­ность дей­ст­вий по уп­разд­не­нию му­ни­ци­паль­ных об­ра­зо­ва­ний на уров­не рай­онов и го­ро­дов рес­пуб­ли­кан­ско­го под­чи­не­ния (вклю­чая дос­роч­ное пре­кра­ще­ние пол­но­мо­чий из­бран­ных на­се­ле­ни­ем ор­га­нов са­мо­управ­ле­ния) на том ос­но­ва­нии, что они бы­ли осу­ще­ст­в­ле­ны без уче­та мне­ния на­се­ле­ния. Кон­сти­ту­ци­он­ный Суд по­ста­но­вил, что "Наи­бо­лее аде­к­ват­ной фор­мой уче­та мне­ния на­се­ле­ния при та­ких об­стоя­тель­ст­вах (ко­гда ре­ша­ет­ся во­прос о пре­кра­ще­нии пол­но­мо­чий из­бран­ных на­се­ле­ни­ем пу­тем все­об­ще­го пря­мо­го го­ло­со­ва­ния ор­га­нов са­мо­управ­ле­ния – Н.Б.) яв­ля­ет­ся ре­фе­рен­дум". Тем са­мым Кон­сти­ту­ци­он­ный Суд ори­ен­ти­ро­вал на не­об­хо­ди­мость при­ме­не­ния прин­ци­па аде­к­ват­но­сти, при­мер­ной рав­но­цен­но­сти фор­мы уче­та мне­ния на­се­ле­ния при ре­ше­нии во­про­сов, вы­те­каю­щих из ч.2 ст.131 Кон­сти­ту­ции, ра­не­е при­ме­нен­ным фор­мам уча­стия гра­ж­дан в соз­да­нии му­ни­ци­паль­но­го об­ра­зо­ва­ния и его ор­га­нов.

Но это не тре­бо­ва­ние им­пе­ра­тив­но­го ха­рак­те­ра – как явствует из после­дую­щего текста По­ста­нов­ле­ния Кон­сти­ту­ци­он­но­го Су­да. Пы­та­ясь най­ти ком­про­мисс (ха­рак­тер­ный для по­ста­нов­ле­ния по "уд­мурт­ско­му де­лу" в це­лом, что не от­ве­ча­ет ин­те­ре­сам ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния), Кон­сти­ту­ци­он­ный Суд как бы "смяг­ча­ет" им же про­воз­гла­шен­ный прин­цип аде­к­ват­но­сти ука­за­ни­ем на те об­стоя­тель­ст­ва, ко­то­рые мо­гут ис­клю­чить его. В ча­ст­но­сти, от­ме­ча­ет­ся, что по во­про­су об уп­разд­не­нии му­ни­ци­паль­но­го об­ра­зо­ва­ния и пре­кра­ще­нии пол­но­мо­чий вы­бор­ных ор­га­нов ре­фе­рен­дум дол­жен быть про­ве­ден лишь по тре­бо­ва­нию на­се­ле­ния. Ес­ли же тре­бо­ва­ние не за­яв­ля­ет­ся, то, по мне­нию Кон­сти­ту­ци­он­но­го Су­да, по со­от­вет­ст­вую­щим во­про­сам дос­та­точ­но ре­ше­ния вы­бор­ных ор­га­нов ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния.

Та­кой под­ход в прин­ци­пе со­от­вет­ст­ву­ет за­ло­жен­ной в ч.2 ст.131 Кон­сти­ту­ции идее суб­си­ди­ар­но­сти мне­ния на­се­ле­ния. Оно не яв­ля­ет­ся обя­за­тель­ным для пред­ста­ви­тель­ных ор­га­нов го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти субъ­ек­тов Фе­де­ра­ции. Прав­да, рас­хо­ж­де­ния ме­ж­ду мне­ни­ем на­се­ле­ния и пред­ла­гае­мым ре­ше­ни­ем ор­га­на го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти долж­ны быть мо­ти­ви­ро­ва­ны и до­ве­де­ны до све­де­ния на­се­ле­ния еще до при­ня­тия окон­ча­тель­но­го ре­ше­ния.