5.4. Территориальная основа местного самоуправления

Первая норма в ч.1 ст.131 определяет общие параметры территориальных основ местного самоуправления: "Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций". Ч.2 ст.131 говорит об изменении границ муниципальных территорий с учетом мнения населения. Отсюда следует: в отличие от структуры органов местного самоуправления, установление границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, проводится не самостоятельно населением соответствующих территорий, а органами государственной власти субъектов Федерации.

5.4.1. Принципы определения границ муниципальных образований

Конституция не устанавливает жесткие рамки территориальных пределов осуществления местного самоуправления. Первая норма в ч.1 ст.131 говорит лишь о том, что, во-первых, местное самоуправление должно осуществляться на всей территории России. В этом плане население любого поселения, независимо от его численности или иных обстоятельств, не может быть лишено права на местное самоуправление. Правда, Закон 1995 г., в соответствии с ч.3 ст.55 Конституции, допускает возможность ограничения прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях, но лишь федеральным законом и только в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч.2 ст.12). Во-вторых, за основу территориальных пределов Конституция берет не формальные, административно-территориальные факторы, а объективно складывающиеся социальные формы общности населения, существующие в виде, прежде всего, городских и сельских поселений. Это означает, что территория муниципального образования не обязательно должна совпадать с административно-территориальной единицей.

В Конституции отсутствует исчерпывающий перечень территориальных уровней местного самоуправления: оно может осуществляться наряду с городскими и сельскими поселениями и "на других территориях". В п.1 ст.12 Закона 1995 г. в числе территорий муниципальных образований называются города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы). Но в той же статье Закона говорится о возможности установления территорий других муниципальных образований.

Системно-логическое толкование норм ст.131 Конституции в сочетании с п.1 ст.12 Закона 1995 г. объясняет, что применяемое в контексте местного самоуправления понятие "территории" не совпадает с понятием "поселения". Первое является по своему содержанию более широким: "другие территории" могут означать и названные Конституцией и Законом 1995 г. разновидности поселений, и отдельные части поселения, не являющиеся самостоятельными поселениями (микрорайоны, жилые массивы в пределах городского поселения и т.п.), но претендующие на формирование в своих границах самостоятельного муниципального образования. С другой стороны, речь может идти и о территориях, объединяющих несколько поселений (район, уезд, волость и т.п.). Таким образом, пространственной сферой местного самоуправления могут выступать территории, которые не совпадают с границами отдельных поселений. Поселенческий фактор формирования муниципального образования сочетается в этом случае с территориальным: ведь муниципальное образование всегда "привязано" к территориальной общности граждан, проживающих в границах поселения, его части или нескольких поселений. Поэтому можно сделать вывод, что в основе формирования муниципальных образований лежит поселенческо-территориальный принцип.

В случае, когда фактором, определяющим границы территории муниципального образования, является муниципальная собственность на землю, возникает впечатление о распространении полномочий местного самоуправления по чисто территориальному принципу. Согласно Конституции местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций, что включает в себя социально-демографические и экономические особенности в некоторых регионах страны. Например, ст.4 Закона Ханты-Мансийского автономного округа "Об общих принципах организации местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе" от 27 декабря 1995 г. прямо оговаривает право коренных малочисленных народов Севера на самоуправление в границах территорий не только проживания, но и хозяйственной деятельности. Это может быть охотничья территория, территория оленеводческого хозяйства и т.п.

В данном случае полномочия местного самоуправления, распространяющиеся на территорию, не являющуюся территорией поселения, но объединяющую земли, находящиеся в муниципальной собственности, суть правомочия муниципальной собственности или полномочия по управлению объектами этой собственности. Однако в границах муниципального образования могут быть земли, находящиеся не только в муниципальной собственности. Полномочия местного самоуправления, с одной стороны, распространяются на всех, кто проживает или даже находится на территории муниципального образования; с другой – это полномочия, действующие почти исключительно в сфере муниципальной собственности (включая сюда местные налоги и бюджет) и в общественных местах, где осуществляется охрана общественного порядка (в других местах осуществляются государственно-властные полномочия по охране правопорядка или общественной безопасности). Так что основным понятием, объясняющим, кто участвует в местном самоуправлении и на кого оно распространяется, является понятие “поселение”, а не “территория”. Местное самоуправление – это организованное решение вопросов местного значения совместно проживающими людьми (естественно, на территории их проживания), а не власть, организация которой отделена от гражданского общества.