3.1.2. Образование новых субъектов Российской Федерации

В доктрине принято как само собой разумеющееся, что, помимо принятия нового субъекта, ч.2 ст.65 предусматривает и нечто иное – возможность образования в составе Федерации новых субъектов из уже существующих, что принятие – это вхождение в состав РФ новой территории, а образование нового субъекта – это слияние или разделение существующих субъектов. Пока допустим, что это так.

Порядок и принятия в Российскую Федерацию, и образования в ее составе нового субъекта, согласно ч.2 ст.65, должен быть установлен одним и тем же (общим) федеральным конституционным законом. Пока этот закон не принят, и существует лишь общее положение ч.1 ст.137 Конституции об оформлении принятия в Российскую Федерацию и образования нового субъекта (конкретным) федеральным конституционным законом. Здесь пока предположим, что, для образования нового субъекта РФ, Конституция требует действовать в порядке, установленном общим законом (федеральным конституционным), но в каждом отдельном случае образование нового субъекта (и соответствующее изменение ч.1 ст.65) может происходить лишь на основании конкретного закона об образовании данного субъекта РФ. Иначе говоря, Федерация вправе сама принимать в свой состав, она же вправе принимать органический закон об образовании нового субъекта (фактически – о преобразовании одного или нескольких существующих субъектов РФ). Все это не будет сопровождаться принятием поправок к Конституции РФ в смысле ст.136, поскольку будут происходить лишь изменения ч.1 ст.65 в смысле ч.1 ст.137. Получается, что процедура принятия Федерацией решения об образовании нового субъекта уже известна – это порядок принятия федерального конституционного закона (см. 4.4.2.).

Поскольку общий закон о порядке принятия и образовании новых субъектов РФ не принят, возникают некоторые вопросы по поводу образования новых субъектов, связанные с положением ч.3 ст.67: “Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия”.

Если образование нового субъекта происходит путем слияния двух или более субъектов, то никаких проблем возникнуть не должно, так как слияние субъектов РФ предполагает их согласие по поводу ликвидации границ между ними. Но если образование нового субъекта намечается путем выделения из другого субъекта, то достаточно ли здесь решения Федерации, принятия конкретного федерального конституционного закона? Нет ли здесь изменения границ в смысле ч.3 ст.67?

Конечно, здесь не имеется в виду такая ситуация, когда субъект РФ, входящий в состав другого субъекта РФ, желает непосредственно входить в состав Федерации. В этом случае должно произойти изменение границ (но, возможно, не в смысле ч.3 ст.67), однако здесь не будет образования нового субъекта в смысле ч.2 ст.65. Здесь может возникнуть проблема согласия “сложносоставного” субъекта РФ (см. 3.2.2; 3.2.3.).

Выделение нового субъекта означает как минимум разделение на части “не сложносоставного” субъекта РФ (возможны и более сложные варианты). С одной стороны, ч.3 ст.67 не имеет в виду установление границы между частями субъекта РФ и говорит об изменении границ между существующими субъектами Федерации. Но, с другой стороны, при отделении должно произойти изменение границ существующего субъекта РФ (поскольку часть его территории отделяется) с другими субъектами, а этот процесс уже подпадает под действие ч.3 ст.67. Следовательно, согласно Конституции, образование нового субъекта Федерации путем отделения части существующего субъекта РФ невозможно лишь по решению Федерации и без согласия того субъекта, из состава которого намерен выделиться предполагаемый новый субъект Федерации. Это соответствует международно-правовому принципу территориальной целостности (см. 3.1.1.) – в той мере, в которой он применим к федеративным отношениям.

Если все же происходит выделение нового субъекта из состава другого члена Федерации, то в ч.1 ст.65 Конституции необходимо внести изменения лишь в отношении вновь образованного субъекта. При разделении же субъекта РФ на части со сменой названий необходимо уже вносить изменения в отношении ликвидируемого и двух (или более) вновь образуемых субъектов.