4.2.1.3. Рос­пуск Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы в со­от­вет­ст­вии со ст.117 Конституции

Го­су­дар­ст­вен­ная Ду­ма мо­жет быть рас­пу­ще­на в слу­ча­ях, пре­ду­смот­рен­ных ст.117 Конституции. В ч.3 ст.117 го­во­рит­ся о вы­ра­же­нии не­до­ве­рия Пра­ви­тель­ст­ву. При­ня­тие Думой по­ста­нов­ле­ния о не­до­ве­рии Пра­ви­тель­ст­ву не оз­на­ча­ет его от­став­ки, так как Пре­зи­дент име­ет пра­во от­кло­нить дан­ное по­ста­нов­ле­ние. "В слу­чае ес­ли Го­су­дар­ст­вен­ная Ду­ма в те­че­нии трех ме­ся­цев по­втор­но вы­ра­зит не­до­ве­рие Пра­ви­тель­ст­ву Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции, Пре­зи­дент Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции объ­яв­ля­ет об от­став­ке Пра­ви­тель­ст­ва Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции ли­бо рас­пус­ка­ет Го­су­дар­ст­вен­ную Ду­му" – гла­сит по­след­нее пред­ло­же­ние ч.3 ст.117 Конституции.

Пред­став­лен­ная воз­мож­ность рос­пус­ка Думы для Пре­зи­ден­та весь­ма не­удоб­на. Кро­ме дос­та­точ­но дли­тель­ной про­це­ду­ры, не­об­хо­ди­ма так­же ини­циа­ти­ва са­мой Ду­мы. Од­на­ко все­гда име­ет­ся воз­мож­ность за­щи­тить Пра­ви­тель­ст­во благодаря альтернативе, предусмотренной в ч.3 ст.117, т.е. смысл вы­ра­же­ния не­до­ве­рия из­вра­ща­ет­ся. Для срав­не­ния: во Фран­ции, фор­му прав­ле­ния в ко­то­рой иногда счита­ют аналогичной российской в контексте досрочного роспуска парламента²⁴¹, последствием выражения порицания Правительству будет как минимум вручение Президенту Республики заявления об отставке Правительства.

Бо­лее про­стая воз­мож­ность рос­пус­ка Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы пре­дос­тав­ле­на Пре­зи­ден­ту в ч.4 ст.117 Конституции, в ко­то­рой го­во­рит­ся о по­ста­нов­ке Пред­се­да­те­лем Пра­ви­тель­ст­ва во­про­са о до­ве­рии Пра­ви­тель­ст­ву пе­ред Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мой. В дан­ном слу­чае: "Ес­ли Го­су­дар­ст­вен­ная Ду­ма в до­ве­рии от­ка­зы­ва­ет, Пре­зи­дент в те­че­нии се­ми дней при­ни­ма­ет ре­ше­ние об от­став­ке Пра­ви­тель­ст­ва Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции или о рос­пус­ке Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы и на­зна­че­нии но­вых вы­бо­ров".

К дан­ной про­це­ду­ре Пре­зи­дент (при по­ли­ти­че­ской за­ви­си­мо­сти Пра­ви­тель­ст­ва от Пре­зи­ден­та) мо­жет при­бе­гать, когда это ему удобно, и имен­но эта про­це­ду­ра до­ка­зы­ва­ет серь­ез­ность пол­но­мо­чий Пре­зи­ден­та по рос­пус­ку ниж­ней па­ла­ты Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ния. Пе­ред пар­ла­мен­та­рия­ми вста­ет аль­тер­на­ти­ва: ли­бо выразить до­ве­рие Пра­ви­тель­ст­ву, а в слу­чае принципиальных раз­но­гла­сий с Пра­ви­тель­ст­вом это не все­гда воз­мож­но по политическим соображениям, ли­бо по­следует рос­пус­к Ду­мы. При та­кой си­туа­ции Пре­зи­дент прак­ти­че­ски все­гда вы­иг­ры­ва­ет.

Сопоставление формулировок ч.3 и ч.4 ст.117 приводит к следующим выводам относительно последствий для Государственной Думы в трех вариантах выражения недоверия или отказа в доверии Правительству.

Если Дума однократно выражает недоверие Правительству, то это не влечет за собой никаких негативных последствий для Думы. Президент может никак не реагировать на формальное выражение позиции Думы, если он не стремится к обострению конфронтации. Вместе с тем, из конъюнктурных соображений, он может воспользоваться данным ему Думой поводом для принятия решения об отставке Правительства.

Если Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, то для нее могут наступить негативные последствия, поскольку теперь Президент уже вправе распустить Думу. Даже в том случае, если Президент не собирается объявлять об отставке Правительства, он, все равно, именно вправе, но не обязан распускать Думу! На первый взгляд может показаться, что последнее предложение ч.3 ст.117 сформулировано таким образом, что у Президента остается простая альтернатива: если не отставка Правительства, то роспуск Государственной Думы; не приняв решение об отставке Правительства, Президент будет обязан распустить Думу. Однако, в отличие от последнего предложения ч.4 ст.117, ч.3 ст.117 не связывает Президента никаким сроком в принятии решения по этой дилемме. Иначе говоря, Президент вправе, а не обязан, либо объявить об отставке Правительства, либо распустить Думу, поскольку срок принятия решения Конституцией не установлен. Во всяком случае, до тех пор, пока ч.3 ст.117 не получила иного толкования (см. 4.2.1.4.), из нее не вытекает обязанность Президента в определенный разумный срок отреагировать на повторное выражение Думой недоверия Правительству. Следовательно, если Президент желает сохранить Правительство и не желает распускать Думу, так как опасается усиления позиции своих оппонентов в составе вновь избранной Думы, он формально вправе принимать решение, предписанное в ч.3 ст.117, сколь угодно долго.

Наконец, ч.4 ст.117 устанавливает, что в случае отказа в доверии Правительству Президент уже обязан в течение семи дней отреагировать на выражение позиции Думы. В этом случае депутаты Государственной Думы должны отдавать себе отчет в том, что Президент, желая сохранить Правительство, неизбежно пойдет на роспуск Думы.

Роспуск нижней палаты парламента в связи с выражением недоверия или отказом в доверии правительству имеет смысл лишь в том случае, если вновь избранная нижняя палата избирает нового главу правительства. В России же Председателя Правительства назначает Президент – причем независимо от воли или даже против воли думского большинства. Следовательно, ч.4 ст.117 содержит конституционно-правовой нонсенс: Председатель Правительства, который не нуждается в поддержке думского большинства, ставит вопрос о доверии, и в случае отказа в доверии Президент распускает Думу. Роспуск Думы не должен быть последствием отказа в доверии, в котором не нуждаются.

Возьмем для сравнения ст.68 Основного Закона ФРГ, предусматривающую внешне схожую ситуацию. Федеральный канцлер, не имевший или утративший поддержку абсолютного большинства в Бундестаге, сталкивающийся с противодействием Бундестага правительственной политике, может поставить вопрос о доверии правительству. Если в доверии отказано, то последствия будут зависеть от решения Канцлером вопроса, нуждается ли он в доверии Бундестага. Если он считает, что без этого деятельность правительства невозможна, то он об­ра­щает­ся к Пре­зи­ден­ту с пред­ло­же­ни­ем рас­пус­тить Бундестаг – имея в виду, что после выборов Бундестага будет избран новый Федеральный канцлер. Причем в те­че­нии два­дца­ти од­но­го дня с мо­мен­та от­ка­за в до­ве­рии Бун­дес­таг может из­б­рать но­во­го Канц­ле­ра, и тогда роспуск уже не требуется. Если же Канцлер решит остаться на своем посту без поддержки парламентского большинства, тогда он не сможет просить Президента о роспуске Бундестага²⁴². Итак, либо роспуск парламента (нижней палаты) с последующей сменой главы правительства (и даже смена правительства при сохранении парламента), либо сохранение правительства, но при этом и сохранение парламента. Это естественные конституционно-правовые последствия отказа в доверии (или выражения недоверия) правительству.

Напротив, ст.117 Конституции РФ жестко связывает официальное выражение Думой своей позиции по отношению к Правительству с ее роспуском. Все остальные последствия вытекают из ст.109, положения которой следует толковать с учетом ст.111.