3.5.3. Компетенция субъектов Российской Федерации

Сама Конституция России не предусматривает исключительную компетенцию субъектов Федерации (см. 1.4.3.), поскольку компетенция субъектов определяется в ней по остаточному принципу. Конституция говорит лишь о “всей полноте” государственной власти, присущей полномочиям, осуществляемым субъектами Федерации (ст.73), и о самостоятельности осуществления полномочий субъектами Федерации по вопросам вне пределов ведения Федерации и совместного ведения Федерации и субъектов Федерации (ч.4 ст.76). Это означает, во-первых, что Федерация не вправе сама относить к своему ведению вопросы, определенные по остаточному принципу в ч.4 ст.76. Но, во-вторых, обладая всей полнотой государственной власти в смысле ст.73, отдельные субъекты РФ вправе, по соглашению с федеральными органами, относить любые вопросы, находящиеся в их ведении, к ведению Федерации. Однако, в-третьих, субъекты РФ, на основании ст.73, вправе в своих конституциях и уставах объявлять вопросы, определенные в ч.4 ст.76, вопросами их исключительной компетенции, предметами их исключительного ведения, которые не могут передаваться в компетенцию Федерации. Это конституционное право субъекты Российской Федерации активно используют²²⁴.

Положение ст.73 сформулировано на базе сходных с ним по содержанию статей Федеративного договора. Так, в Федеративный договор между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации вошло положение о том, что республики обладают всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной и судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы в ведение федеральных органов власти. Представляется, что употребленная здесь, как и в ст.73 Конституции, формулировка “вся полнота государственной власти” имеет чисто декларативный характер и реально означает просто полномочия, определяемые по остаточному принципу. Например, с точки зрения действующей Конституции, судебная власть осуществляется Федерацией, и сомнительно, что можно хоть в каком-то смысле говорить, что субъекты РФ, даже республики, обладают “всей полнотой” судебной власти, поскольку и судоустройство, и процессуальное законодательство находятся в ведении Федерации (п.”о” ст.71). Если они могут самостоятельно осуществлять полномочия судебной власти, то только через суды, которые не входят в российскую судебную систему. Таковыми в принципе являются конституционные (уставные) суды субъектов РФ, хотя и они формально включены в состав единой судебной системы России (ст.4 Федерального конституционного закона “О судебной системе Российской Федерации”); кроме того, мировые суды учреждаются субъектами Федерации, однако они фактически входят в единую судебную систему, так как законность и обоснованность приговоров и других решений мировых судей будут проверять районные (федеральные) суды, а финансироваться мировые суды должны также из федерального бюджета (см. 4.5.6.).

Также можно считать, что ст.73 провозглашает презумпцию компетентности субъектов Российской Федерации: они обладают всеми полномочиями за исключением тех, которые закреплены за Федерацией. Эта презумпция означает юридическую фикцию, согласно которой Федерация считается созданной ее субъектами, изначально обладавшими “всей полнотой государственной власти” и передавшими “создаваемой” Российской Федерации часть своих властных полномочий. Это избавляет федеральную законодательную власть от необходимости определять компетенцию субъектов в перечне их полномочий. Подобный метод установления исключительной компетенции субъектов применяется также и в зарубежных федерациях (США, Австрия), когда к предметам исключительной компетенции субъектов федерации относятся все вопросы, которые прямо не отнесены к ведению самой федерации. Однако в условиях политической и экономической нестабильности, недостаточно четкого и последовательного размежевания в федеральном законодательстве полномочий между центром и регионами достоинства имеют и два других способа определения компетенции субъектов Федерации, то есть установление исчерпывающего перечня предметов ведения субъектов Федерации (Индия) или определение тех вопросов, которые не могут никоим образом быть предметом ведения субъектов Федерации (Мексика) (здесь легче избежать, а при необходимости и решить спор о компетенции, о правомочности осуществлять те или иные полномочия в федеративном государстве).

Формулировка ст.73 Конституции делит полномочия государственной власти в России на две части: полномочия Федерации (осуществляются по предметам ее ведения и по предметам совместного ведения) и полномочия субъектов Федерации (осуществляются вне полномочий Федерации, в частности, по предметам совместного ведения). Следовательно, полномочия субъектов РФ осуществляются по кругу вопросов, более широкому, чем вопросы, относящиеся к предметам ведения субъектов РФ (вопросы исключительной компетенции субъектов). Точнее, субъекты РФ осуществляют полномочия государственной власти, во-первых, по предметам ведения, определенным по остаточному принципу в ч.4 ст.76, во-вторых, по предметам совместного ведения.

Ч.4 ст.76 говорит о компетенции, которая может быть исключительной компетенцией субъектов РФ: это вопросы, которые находятся вне пределов ведения Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов, т.е. вопросы, которые не упомянуты в перечнях ст.71 и ст.72 Конституции. По этим вопросам субъекты осуществляют собственное правовое регулирование, т.е. принимают законы и иные нормативные акты независимо от федерального законодательства. Они решают их своему усмотрению, и единственным ограничением здесь является универсальное требование соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

Для осуществления всех полномочий субъектов (ст.73), а не только упомянутых в ч.4 ст.76, создается система органов власти субъектов Федерации. Федеральные органы не вправе вмешиваться в деятельность органов субъектов по реализации только тех полномочий, которые осуществляются в рамках их исключительной компетенции. Однако и в этой сфере полномочий субъектов действует положение ч.2 ст.85 Конституции, позволяющее Президенту РФ приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Конечно, не выходя за конституционные и законные пределы своей исключительной компетенции, осуществляя свои полномочия вне пределов ведения Федерации и совместного ведения, органы исполнительной власти субъектов РФ вряд ли могут вторгнуться в сферу международных обязательств Федерации, но Президент РФ, характеризуемый в ч.2 ст.80 Конституции как гарант прав и свобод человека и гражданина, может приостановить действие акта исполнительной власти, если посчитает, что этим актом нарушены права человека (см. 3.8.).

Как правило, к исключительному ведению субъектов в зарубежных федерациях относятся местное управление, регулирование деятельности местных предприятий, местные налоги, вопросы общественного порядка, культуры, санитарии, здравоохранения, местных коммуникаций, коммунального обслуживания, социальной помощи престарелым и инвалидам, организация местных правоохранительных органов, благоустройство территории²²⁵.

Исключительные полномочия субъектов РФ находят свое отражение как в конституциях и уставах, принимаемыми самими субъектами, но не в федеральной Конституции. Так, не следует полагать, что ч.1 ст.77 Конституции РФ относит к исключительному ведению субъектов Федерации установление системы своих органов государственной власти. Здесь говорится, что они устанавливают эту систему самостоятельно, однако делается оговорка, что их самостоятельность ограничена основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Следовательно, выбор субъектом Федерации своей системы государственных органов подчиняется требованию ч.5 ст.76, устанавливающей приоритет федеральных законов по вопросам ст.71 и ст.72.

Трудно назвать какие-нибудь более или менее значимые предметы исключительного ведения субъектов Федерации, помимо их собственных бюджетов, вопросов их внутреннего административно-территориального деления, управления их собственностью – если это управление считать предметом ведения, а не полномочием. Само собой разумеется, субъекты РФ самостоятельно осуществляют полномочия по принятию конституций, уставов, законов и иных актов, но эти акты издаются по вопросам, которые в основном перечислены в ст.72, т.е. относятся к предметам совместного ведения. (причем, об общих принципах налогообложения говорится в п.”и” ст.72),

Ст.76 Конституции предусматривает, что вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Термин “собственное” в данном случае означает, что субъекты Российской Федерации по вопросам их ведения, издают свои законы и иные нормативные акты самостоятельно, полностью регулируя по своему усмотрению отношения, вытекающие из предметов их ведения, а не только в развитие (с учетом местных условий) федерального закона, как это имеет место по вопросам совместного ведения. Если нормативный акт субъекта Российской Федерации принят по вопросам, отнесенным к его ведению, и если такой акт противоречит федеральным законам, то действует акт субъекта Федерации – в данном случае принцип верховенства федерального закона не действует, ибо эта сфера общественных отношений резервирована для собственного правового регулирования субъектами Федерации.