2.4.2.2. Частная собственность на землю

Частная собственность на землю предусмотрена только для граждан РФ и их объединений (ч.1 ст.36 Конституции). В ч.2 ст.9 Конституции гарантируется частная собственность не только на землю, но и на другие природные ресурсы. Поскольку в ч.1 ст.36 говорится о праве граждан РФ и их объединений иметь в частной собственности землю, то иностранцы и лица без гражданства в соответствии с с.2 ст.9 и ч.3 ст.62 Конституции вправе иметь в частной собственности “другие природные ресурсы”.

В настоящее время право частной собственности на землю в России остается абстрактной возможностью, реализуемой в качестве привилегии, поскольку законодатель, вопреки Конституции, негативно относится к частной собственности на землю.

Что касается правомочий собственника земли и других природных ресурсов, то согласно ч.2 ст.36 они осуществляются собственниками свободно, “если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц”. Такое специальное конституционное ограничение правомочий собственника не содержится в ч.2 ст.35, перечисляющей правомочия собственника вообще, и в ч.1 ст.34 Конституции, гарантирующей свободу предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Однако с учетом положения ст.42 Конституции, гарантирующего каждому право на благоприятную окружающую среду, и положения ст.58 Конституции, обязывающего каждого сохранять окружающую среду и бережно относиться к природным богатствам, а также с учетом оговорки об ограничении прав и свобод федеральным законом (ч.3 ст.55 Конституции) следует считать, что применительно к положениям ч.2 ст.35 и ч.1 ст.34 Конституции действует экологическое ограничение, сформулированное в ч.2 ст.36 применительно к свободе владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами.

Вместе с тем положение ч.2 ст.36 о “законных интересах иных лиц” применительно к частной собственности на землю и другие природные ресурсы следует толковать с учетом положения ст.2 Конституции о приоритете прав и свобод человека и гражданина и положения ч.3 ст.17 Конституции, ограничивающего их осуществление не “законными интересами”, а правами и свободами других лиц. Иначе говоря, никакой “интерес иных лиц”, даже законный, не может быть выше правомочий собственника, если нарушение этого интереса не связано с нарушением прав и свобод этих “иных лиц”.

Согласно ч.3 ст.36 условия и порядок пользования землей не только устанавливаются федеральным законом, но и “определяются на основе федерального закона”. Аналогично п.”к” ст.72 Конституции относит земельное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Однако согласно п.”в” ст.71 и ч.3 ст.55 Конституции определение условий и порядка пользования землей в законах субъектов РФ будет допустимо лишь в той мере, в которой это не приводит к ограничению права собственности граждан на землю.

2.4.2.3. Свобода и неприкосновенность собственности

Общее положение о свободе и неприкосновенности собственности сформулировано в ст.1 Протокола № 1 от 20 марта 1952 г. к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод: “Каждое физическое или юридическое лицо имеет право беспрепятственно пользоваться своим имуществом. Никто не может быть лишен своего имущества, кроме как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права”¹⁵⁴.

В ст.35 Конституции содержатся более конкретные формулировки: “Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами” (ч.2). “Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения” (ч.3). Названные здесь правомочия собственности – владение, пользование и распоряжение – не являются абсолютными¹⁵⁵ и могут быть ограничены федеральным законом по мотивам ч.3 ст.55; эти правомочия, а также гарантии неприкосновенности собственности (ч.3 ст.35) могут быть ограничены и в условиях чрезвычайного положения (ч.3 ст.56).

Часть 3 ст.35 содержит соответствующие общим принципам международного права частные формулировки надлежащей правовой процедуры применительно к проблеме возмездной экспроприации и ограничения собственности по мотивам публичного интереса. Предусмотренная здесь судебная процедура распространяется на все случаи принудительного отчуждения имущества (“лишение имущества” в смысле ч.3 ст.35 включает в себя конфискацию и возмездную экспроприацию). Если изъятие имущества произошло, например, в условиях чрезвычайного положения, когда действие ч.3 ст.35 может быть ограничено, без соблюдения судебной процедуры (реквизиция), то по истечении срока действия ограничений собственности по иску собственника вопрос подлежит рассмотрению в суде.

Часть 3 ст.35 не исключает в качестве альтернативного варианта (при гарантии последующего судебного контроля) внесудебный порядок прекращения права собственности, в частности, административный порядок наложения и взыскания штрафов и административную конфискацию. В принципе законодательство может предусматривать взыскание штрафов в административном порядке – в случае согласия лица уплатить штраф (согласие не исключает последующее судебное обжалование решения о штрафе). Но взыскание штрафа не может происходить в бесспорном порядке, и отказ лица уплатить штраф в административном порядке не должен ухудшать его положение, если суд признает решение о штрафе законным и обоснованным. Так, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 17 декабря 1996 г. по делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 ч.1 ст.11 Закона РФ “О федеральных органах налоговой полиции” признал неконституционными положения этого Закона, предоставляющие налоговой полиции право взыскивать с юридических лиц в бесспорном порядке штрафы, а также сумму сокрытого дохода (штрафная санкция). Согласно данному Постановлению орган налоговой полиции вправе принять решение о взыскании штрафа с юридического лица, но взыскать штраф можно только в том случае, если налогоплательщик согласен с применением к нему штрафной санкции. Если же налогоплательщик не согласен с решением органа налоговой полиции, то штраф не может быть взыскан в бесспорном порядке, и налоговый орган должен дождаться решения суда¹⁵⁶.

Аналогично в Постановлении от 20 мая 1997 г. по делу о проверке конституционности пунктов 4 и 6 ст.242 и ст.280 Таможенного кодекса РФ Конституционный Суд РФ признал нормы, предоставляющие таможенным органам право выносить постановление о конфискации имущества (в административном порядке) у лиц, привлекаемых к ответственности за нарушение таможенных правил, соответствующими Конституции – при наличии гарантии последующего судебного контроля за законностью и обоснованностью такого административного решения. При этом Конституционный Суд РФ истолковал указанные нормы следующим образом. До вынесения судебного решения о том, насколько обоснована конфискация имущества, таможенные органы лишь принимают меры обеспечения сохранности имущества, которое, по их мнению, подлежит конфискации. Эти меры (постановление о конфискации и изъятие имущества) сами по себе не прекращают права собственности. Имущество, которое таможенные органы намерены конфисковать в качестве санкции за совершенное правонарушение, переходит в собственность государства только после того, как истек срок обжалования в вышестоящие таможенные органы или в суд постановления о конфискации. Подача жалобы приостанавливает исполнение постановления о конфискации, и до решения суда или вышестоящего таможенного органа (последнее также может быть обжаловано в суд) имеет место лишь законное изъятие имущества из владения собственника¹⁵⁷.

В обоих случаях Конституционный Суд РФ справедливо исходил из того, что, во-первых, формулировка ч.3 ст.35 Конституции: “Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда” не требует непременно предварительного судебного решения о штрафе или конфискации и допускает последующий судебный контроль за законностью и обоснованностью соответствующего административного постановления. Причем до вступления в силу последующего судебного решения право собственности не прекращается. Во-вторых, лишением имущества в смысле ч.3 ст.35 нельзя считать случаи, в которых лицо не оспаривает в суде законность и обоснованность административного постановления о штрафе или конфискации, несмотря на то, что ему гарантировано право обжалования административного постановления в суд. В-третьих, противное означало бы обязанность административных органов обращаться в суд за подтверждением законности и обоснованности применения штрафной санкции, которые никто не оспаривает.

Согласно ч.3 ст.35 возмездная экспроприация (принудительное отчуждение имущества для государственных нужд) возможна только при условии предварительного и равноценного возмещение. В доктрине указывается, что определяемый в случае спора судом размер равноценного возмещения должен соответствовать реальной стоимости имущества на момент его отчуждения при условии полного возмещения собственнику убытков, если таковые имеются¹⁵⁸. Гражданский кодекс РФ (ст.ст.235, 239-242, 306) по существу к этому ничего не добавляет. Ответ на вопросы, что такое реальная стоимость имущества и что такое полное возмещение убытков, может дать только судебная практика. В правовом государстве, одним из признаков которого являются надлежащие гарантии собственности, суд должен исходить из того, что возмездная экспроприация не является санкцией за совершение правонарушения и что собственник не имел намерения продавать или иным образом отчуждать принудительно отчуждаемое имущество. Следовательно, равноценным возмещением будет такая выплата собственнику, размер которой позволяет ему приобрести (если это вообще возможно) такое же имущество, которое он теряет в результате принудительного отчуждения.