1.4.5. Разделение властей

Соотношение компетенции федеральных органов государственной власти, установленное в главах 4, 5, 6 и 7 Конституции, не должно противоречить принципу разделения властей, закрепленному в Основах конституционного строя (ст.10). Фактически разделение властей – это второй по важности принцип Конституции (после принципа приоритета прав человека), поскольку именно надлежащее разделение и соотношение властей создает институциональные гарантии прав человека, составляет один из компонентов правовой государственности. Хотя все принципы Конституции в той или иной мере взаимосвязаны, именно надлежащее соотношение ветвей государственной власти (наряду с приоритетом прав человека) определяет реальность и демократии, и республики, и федерализма и т.д.

Что касается положения судебной власти в системе разделения властей, закрепленной в Конституции, то ее соотношение с законодательной и исполнительной властями следует считать в общем и целом сбалансированным. Фактическая же возможность исполнительной власти ограничивать институциональную независимость суда не вытекает из конституционной системы разделения властей и обусловлена неразвитостью гражданского общества и фактическим господствующим положением бюрократических властных структур (см. 4.5.3.; 4.5.4.). Следует лишь отметить, что разделению властей не соответствует законодательная инициатива высших федеральных судов (см. 4.4.1.1.). Согласно ч.1 ст.104 Конституции право законодательной инициативы принадлежит, в частности, Конституционному суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения. Однако разделение властей предполагает, что задача суда – применять закон, а не определять содержание законов, которые затем суд будет применять. В частности, суд конституционной юрисдикции как “негативный законодатель” вправе определять, какие законы действуют, а какие – нет, но он не должен участвовать в законодательном процессе в роли “позитивного” инициатора законотворчества.

Основное противоречие принципу разделения властей заключается в несбалансированном соотношении законодательной и исполнительной ветвей власти, установленном в главах 4, 5 и 6 Конституции. Ибо, во-пер­вых, Пре­зи­ден­ту РФ фак­ти­че­ски да­ны за­ко­но­да­тель­ные пол­но­мо­чия. Во-вто­рых, ус­та­нов­лен та­кой ме­ха­низм “вза­им­ных” сдер­жек и про­ти­во­ве­сов в от­но­ше­ни­ях за­ко­но­да­тель­ной и ис­пол­ни­тель­ной вла­стей, ко­то­рый ра­бо­та­ет в поль­зу по­след­ней. Кон­сти­ту­ция ус­та­но­ви­ла та­кое соотноше­ние законодательной и исполнительной вла­стей, ко­то­рое нель­зя при­знать над­ле­жа­щи­ми ин­сти­ту­цио­наль­ны­ми га­ран­тия­ми сво­бо­ды, безо­пас­но­сти и соб­ст­вен­но­сти, гарантиями от монополизации власти и авторитаризма.

Пре­ж­де все­го сле­ду­ет подчеркнуть, что конституционно-правовая фигура Президента РФ – это институт исполнительной власти. Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе такого ее разделения на законодательную и исполнительную ветви, что исполнительную власть осуществляют Президент РФ и Правительство РФ (см. 4.1.1.).

Пониманию этого факта препятствуют другие конституционные полномочия Президента РФ, выводящие его власть за границы исполнительной власти. Однако в условиях раз­де­ле­ния вла­стей в правовом государстве пре­зи­дент стра­ны должен находиться в определенном правовом поле, за пределами которого разделение властей нарушается. Поэтому президент как конституционно-правовая фигура – это ли­бо но­ми­наль­ный гла­ва го­су­дар­ст­ва, т.е. долж­но­ст­ное ли­цо, ос­таю­щее­ся за рам­ка­ми раз­де­ле­ния вла­стей, но прак­ти­че­ски не об­ла­даю­щее ре­аль­ны­ми вла­ст­ны­ми пол­но­мо­чия­ми, ли­бо долж­но­ст­ное ли­цо го­су­дар­ст­ва, об­ла­даю­щее ре­аль­ны­ми пол­но­мо­чия­ми ис­пол­ни­тель­ной вла­сти. По­это­му го­во­рить, что пре­зи­дент, по сво­им кон­сти­ту­ци­он­ным пол­но­мо­чи­ям, не яв­ля­ет­ся институтом и гла­вой ис­пол­ни­тель­ной вла­сти, и в то же вре­мя – что он не но­ми­наль­ный гла­ва го­су­дар­ст­ва, оз­на­ча­ет ут­вер­ждать, что в дей­ст­ви­тель­но­сти это не пре­зи­дент, а дик­та­тор, ти­ран, “ру­ково­ди­тель го­су­дар­ст­ва”, “вождь”, “турк­мен­ба­ши” или иная по­ли­ти­че­ская фи­гу­ра, су­ще­ст­вую­щая при ре­жи­ме по­ли­ти­че­ской не­сво­бо­ды, в от­сут­ст­вие раз­де­ле­ния вла­стей.

В пар­ла­мен­тар­ной рес­пуб­ли­ке пре­зи­дент – это но­ми­наль­ный гла­ва го­су­дар­ст­ва. Он впра­ве дос­роч­но рас­пус­кать пар­ла­мент (ниж­нюю па­ла­ту) в слу­чае кон­флик­та ме­ж­ду пар­ла­мен­том и пра­ви­тель­ст­вом, т.е. кон­флик­та внут­ри пар­тий­ной вла­сти. При этом он не вы­сту­па­ет судь­ей в сво­ем де­ле; как но­ми­наль­ный гла­ва го­су­дар­ст­ва, он не уча­ст­ву­ет в осу­ще­ст­в­ле­нии вла­сти и вы­ве­ден из сис­те­мы раз­де­ле­ния ре­аль­ной вла­сти. Фак­ти­че­ски он лишь фик­си­ру­ет тот или иной ва­ри­ант раз­ре­ше­ния кон­флик­та институтов реаль­ной вла­сти.

В рес­пуб­ли­ке со сме­шан­ной фор­мой прав­ле­ния власть раз­де­ле­на на за­ко­но­да­тель­ную и ис­пол­ни­тель­ную, имею­щую би­це­фаль­ный ха­рак­тер. Здесь пре­зи­дент – гла­ва (“од­на из го­лов”) ис­пол­ни­тель­ной вла­сти. И ес­ли в сме­шан­ной рес­пуб­ли­ке пре­зи­дент, как во Фран­ции, об­ла­да­ет еще и за­ко­но­да­тель­ны­ми (“рег­ла­мен­тар­ны­ми”) пол­но­мо­чия­ми, то не­кор­рект­но ут­вер­ждать, что “... дан­ный ин­сти­тут нель­зя од­но­знач­но от­не­сти толь­ко к од­ной из вет­вей вла­сти”⁵². Дей­ст­ви­тель­но: “Бы­ло бы не­вер­но счи­тать, что он осу­ще­ст­в­ля­ет лишь ис­пол­ни­тель­ную власть”⁵³. Но в та­ком слу­чае сле­ду­ет при­знать, что во Фран­ции раз­де­ле­ние вла­стей на­ру­ше­но: ис­пол­ни­тель­ная вла­сть из­да­ет не под­за­кон­ные рег­ла­мен­тар­ные ак­ты (см. 4.1.4.1.).

То же са­мое от­но­сит­ся и к Пре­зи­ден­ту РФ. Пе­ре­чис­ляя кон­сти­ту­ци­он­ные пол­но­мо­чия Пре­зи­ден­та как гла­вы го­су­дар­ст­ва, пол­но­мо­чия, опи­сы­ваю­щие его роль в фор­ми­ро­ва­нии и дея­тель­но­сти пра­ви­тель­ст­вен­но-ад­ми­ни­ст­ра­тив­ных ор­га­нов, и, осо­бен­но, пол­но­мо­чия в от­но­ше­ни­ях с Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мой и нормотворческие полномочия, не следует забывать, что исходно Пре­зи­ден­т являет­ся институтом ис­пол­ни­тель­ной вла­сти. Если же считать, что президентские полномочия не должны непременно укладываться в понятие исполнительной власти, что возможна особая, президентская власть, то ос­та­ет­ся при­знать, что в Рос­сии ус­та­нов­ле­но не­что вро­де еди­но­лич­но­го пре­зи­дент­ско­го прав­ле­ния, что Пре­зи­дент как ре­аль­ный гла­ва го­су­дар­ст­ва яв­ля­ет­ся вер­хов­ным пра­ви­те­лем с кон­сти­ту­ци­он­ны­ми пол­но­мо­чия­ми, что, обес­пе­чи­вая со­гла­со­ван­ное функ­цио­ни­ро­ва­ние и взаи­мо­дей­ст­вие ор­га­нов го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти (ч.2 ст.80 Конституции), Пре­зи­дент осу­ще­ст­в­ля­ет вер­хов­ную власть. Но в та­ком слу­чае при­дет­ся при­знать уже не про­сто то, что раз­де­ле­ние вла­стей на­ру­ше­но, а то, что кон­сти­ту­ци­он­ный ме­ха­низм ор­га­ни­за­ции и функ­цио­ни­ро­ва­ния вла­сти в России во­об­ще име­ет ма­ло об­ще­го с раз­де­ле­ни­ем властей⁵⁴.

Ме­ж­ду тем, ч.3 ст.80 Конституции ус­та­нав­ли­ва­ет, что Пре­зи­дент оп­ре­де­ля­ет ос­нов­ные на­прав­ле­ния внеш­ней и внут­рен­ней по­ли­ти­ки го­су­дар­ст­ва в со­от­вет­ст­вии с Кон­сти­ту­ци­ей и фе­де­раль­ны­ми за­ко­на­ми. Так что и Конституция признает президентскую власть под­за­кон­ной, ис­пол­ни­тель­ной. В то же время Конституция наделяет Президента полномочиями в области законодательной власти (см. 4.3.3.), которые в сочетании с ответственностью Правительства РФ перед Президентом и полномочием Президента распускать Государственную Думу (см. 4.2.1.) грубо нарушают баланс законодательной и исполнительной ветвей власти.

Полномочия Президента в области законодательной власти включают в себя: 1) право законодательной инициативы (см. 4.4.1.1.), что само по себе не нарушает разделение властей; 2) право издавать неподзаконные указы (см. 4.4.3.5.); 3) право отлагательного вето в отношении законов, принятых Федеральным Собранием – номинальным законодателем (4.4.3.5.). В совокупности эти полномочия создают кон­ку­ри­рую­щую нормо­твор­че­скую ком­пе­тен­цию Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ния и Пре­зи­ден­та. В частности, Президент может внести законопроект, а в случае отклонения законопроекта – издать по этому вопросу указ; Президент может отклонить федеральный закон, принятый Федеральным Собранием, и издать по этому вопросу указ.

Как из­вест­но, ис­пол­ни­тель­ная власть должна дей­ст­вовать на ос­но­ва­нии и во ис­пол­не­ние за­ко­на. Та­кое тре­бо­ва­ние со­блю­де­но в от­но­ше­нии Пра­ви­тель­ст­ва РФ, ко­то­рое из­да­ет по­ста­нов­ле­ния и рас­по­ря­же­ния на ос­но­ва­нии и во ис­пол­не­ние Кон­сти­ту­ции, фе­де­раль­ных за­ко­нов и нор­ма­тив­ных ука­зов Пре­зи­ден­та (ч.1 ст.115 Конституции). Ука­зы же Пре­зи­ден­та все­го лишь не долж­ны про­ти­во­ре­чить Кон­сти­ту­ции и фе­де­раль­ным за­ко­нам (ч.3 ст.90 Конституции). Это оз­на­ча­ет, что нор­ма­тив­ные ука­зы Пре­зи­ден­та, не про­ти­во­ре­ча­щие Кон­сти­ту­ции, име­ют си­лу за­ко­на, до тех пор, по­ка иное не ус­та­нов­ле­но вступившим в силу фе­де­раль­ным за­ко­ном, а последний вступит в силу, поскольку Президент не применит право отлагательного вето или вето будет преодолено (см. 4.4.3.6.).

Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. (см. 4.4.3.1.) неподзаконные указы Президента действуют до вступления в силу соответствующего федерального закона, т.е. неподзаконные указы утрачивают силу независимо от того, в какой мере они противоречат (не противоречат) вступившему в силу федеральному закону. До этого Постановления, в котором дано ограничительное толкование ч.3 ст.90, вполне можно было предположить следующую коллизию: после принятия закона указ Президента продолжает действовать, поскольку он не отменен Президентом; если окажется, что указ полностью или частично противоречит вновь принятому закону, то Правительство все равно будет действовать по указу до тех пор, пока иное не будет предписано Президентом. В такой ситуации, для признания указа полностью или частично недействительным, было бы необходимо решение Конституционного Суда – по каждому конкретному указу.

Далее, следует подчеркнуть, что Правительство РФ несет ответственность перед Президентом РФ (см. 4.1.4.)⁵⁵. В этом кон­тек­сте не вы­дер­жи­ва­ют кри­ти­ки кон­сти­ту­ци­он­ные пол­но­мо­чия Пре­зи­ден­та рас­пус­кать Го­су­дар­ст­вен­ную Ду­му в слу­ча­ях, пре­ду­смот­рен­ных стать­я­ми 111 и 117 Конституции. Пра­ви­тель­ст­во РФ по Кон­сти­ту­ции яв­ля­ет­ся не­от­вет­ст­вен­ным в от­но­ше­ни­ях с пар­ла­мен­том, функ­цио­ни­ру­ет вне пар­ла­мент­ско­го кон­тро­ля, и пре­дос­тав­ле­ние Государственной Ду­ме пра­ва вы­ра­жать Пра­ви­тель­ст­ву не­до­ве­рие или от­ка­зы­вать в до­ве­рии (ст.117) слу­жит лишь ин­ст­ру­мен­том по­ли­ти­че­ско­го дав­ле­ния на Ду­му, пре­вра­ща­ет ее в по­ли­ти­че­ский ор­ган, “от­вет­ст­вен­ный” пе­ред ис­пол­ни­тель­ной вла­стью. Ес­ли не­за­ви­си­мый от пар­ла­мен­та Пре­зи­дент оп­ре­де­ля­ет внеш­нюю и внут­рен­нюю по­ли­ти­ку стра­ны и од­но­вре­мен­но на­де­лен пра­вом рас­пус­кать по ито­гам сво­его по­ли­ти­че­ско­го кур­са ниж­нюю па­ла­ту пар­ла­мен­та, то это на­зы­ва­ет­ся по­ли­ти­че­ским нонсенсом⁵⁶.

В со­от­вет­ст­вии со ст.83 и ст.111 Кон­сти­ту­ции Пра­ви­тель­ст­во РФ фор­ми­ру­ет­ся и от­прав­ля­ет­ся в от­став­ку Пре­зи­ден­том. Председатель Правительства РФ может быть назначен с согласия Государственной Думы (ч.1 ст.111 Конституции); но со­гла­сие Ду­мы не яв­ля­ет­ся не­об­хо­ди­мым ус­ло­ви­ем на­зна­че­ния Пред­се­да­те­ля Пра­ви­тель­ст­ва, так как по­сле трех­крат­но­го от­кло­не­ния пред­став­лен­ных кан­ди­да­тур Пре­зи­дент на­зна­ча­ет Пред­се­да­те­ля Пра­ви­тель­ст­ва уже без со­гла­сия Ду­мы, ко­то­рая рас­пус­ка­ет­ся. Фактически после двукратного отклонения кандидатуры Председателя Правительства Президент ставит перед Думой ультиматум: либо думская легитимация будущего Правительства, и тогда Дума не будет распущена, либо назначение Председателя Правительства без согласия Думы и роспуск Думы (ч.4 ст.111). Таким образом, не­смот­ря на то, что Пра­ви­тель­ст­во не бу­дет не­сти от­вет­ст­вен­ность пе­ред Ду­мой, по­след­нюю Кон­сти­ту­ция за­став­ля­ет при­нять на се­бя часть от­вет­ст­вен­но­сти за бу­ду­щую дея­тель­ность Пра­ви­тель­ст­ва. Та­кое по­ло­же­ние не дей­ст­ву­ет лишь в те­че­ние шес­ти ме­ся­цев до окон­ча­ния сро­ка пол­но­мо­чий Пре­зи­ден­та, при во­ен­ном или чрез­вы­чай­ном по­ло­же­нии и с мо­мен­та вы­дви­же­ния Ду­мой об­ви­не­ния про­тив Пре­зи­ден­та (ст.109 Конституции). Ак­ту­аль­ным яв­ля­ет­ся главным образом пер­вый слу­чай. Но ес­ли в та­ком слу­чае Ду­ма три­ж­ды от­кло­нит кан­ди­да­ту­ру Пред­се­да­те­ля Пра­ви­тель­ст­ва, то Пре­зи­дент может просто на­зна­чить Пред­се­да­те­ля Пра­ви­тель­ст­ва, не распуская при этом Думу (см. 4.2.1.4.).

Для ре­ше­ния Пре­зи­ден­та об от­став­ке Пра­ви­тель­ст­ва по­зи­ция Ду­мы по это­му во­про­су не име­ет зна­че­ния; он мо­жет от­пра­вить в от­став­ку Пра­ви­тель­ст­во, при­ем­ле­мое для Ду­мы, и со­хра­нить Пра­ви­тель­ст­во, ко­то­ро­му Ду­ма от­ка­за­ла в до­ве­рии (ч.4 ст.117) или по­втор­но в те­че­ние трех ме­ся­цев вы­ра­зи­ла не­до­ве­рие (ч.3 ст.117).

Те­перь пред­ста­вим се­бе та­кую си­туа­цию, ко­гда Пре­зи­дент рас­пус­тил Государственную Ду­му на ос­но­ва­нии ч.4 ст.111 Конституции. Может создаться впечатление, что в этой ситуации Президент как бы вы­нес свой спор с Ду­мой по поводу подконтрольного ему Правительства на суд на­ро­да, а в та­ком слу­чае его не сле­ду­ет рас­смат­ри­вать как су­дью в сво­ем де­ле. Од­на­ко да­же ес­ли на­род из­бе­рет но­вую Ду­му при­бли­зи­тель­но в том же со­ста­ве, то это во­все не зна­чит, что “тем са­мым ис­ход вы­бо­ров пред­ре­ша­ет судь­бу Пра­ви­тель­ст­ва, на­зна­чен­но­го Пре­зи­ден­том”⁵⁷. Вновь избранная Дума в течение одного года после ее избрания не может быть распущена по основаниям ст.117, но может быть распущена по основаниям ст.111. Пред­по­ло­жим, что вновь из­бран­ная Ду­ма в те­че­ние трех ме­ся­цев дважды вы­ра­зит не­до­ве­рие Пра­ви­тель­ст­ву (ч.3 ст.117), и то­гда Пре­зи­дент бу­дет вы­ну­ж­ден формально при­нять ре­ше­ние об от­став­ке Пра­ви­тель­ст­ва. Но после этого Президент не обя­зан фор­ми­ро­вать но­вое Пра­ви­тель­ст­во, и после процедуры, предусмотренной в ст.111, он может формально восстановить Правительство в прежнем составе (см. 4.2.1.4.). Теоретически Президент может обходиться без поддержки Государственной Думы в течение всего срока, на который он избран. Та­ким об­ра­зом, пол­но­мо­чия Пре­зи­ден­та рас­пус­кать Ду­му в слу­чае его кон­флик­та с Ду­мой по поводу Пра­ви­тель­ст­ва и, осо­бен­но, при на­зна­че­нии Пред­се­да­те­ля Пра­ви­тель­ст­ва, во-пер­вых, про­ти­во­прав­ны по су­ще­ст­ву, ибо они по­зво­ля­ют Пре­зи­ден­ту быть судь­ей в сво­ем де­ле. Во-вто­рых, они аб­сурд­ны, ибо вы­ну­ж­да­ют ниж­нюю па­ла­ту пар­ла­мен­та фор­маль­но брать на се­бя от­вет­ст­вен­ность за дея­тель­ность Пра­ви­тель­ст­ва, ко­то­рое, в свою оче­редь, от­вет­ст­вен­но толь­ко пе­ред Пре­зи­ден­том.

Ес­ли к это­му еще до­ба­вить чрез­мер­ную слож­ность предусмотренной в ст.93 Конституции про­це­ду­ры от­ре­ше­ния Пре­зи­ден­та от долж­но­сти (см. 4.2.2.), то кон­сти­ту­ци­он­ное со­от­но­ше­ние ис­пол­ни­тель­ной и за­ко­но­да­тель­ной вла­стей в Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции мож­но оп­ре­де­лить сле­дую­щим об­ра­зом: гру­бей­шее на­ру­ше­ние раз­де­ле­ния вла­стей в поль­зу вла­сти ис­пол­ни­тель­ной.