Мое решение:

1.

Координационные отношенияпредполагают:

• обязательное согласование проектов или издание совместных нормативных правовых актов и решений

• ограниченный контроль за деятельностью координируемых органов,

• издание методических рекомендаций и методическую помощь

• возможность истребовать необходимую информацию,

• возможность создавать общие консультативные органы и рабочие группы,

• возможность проводить совместные совещания,

• право привлекать координируемые органы к проведению совместных мероприятий и к совместному планированию

Едва ли не половина всех связей между органами государственной власти носит координационный характер. Например, часто рассматривают, что агентства и ведомства находятся в субординационной подчиненности у министерств. НО в 314 указе написано, что министерства осуществляют координацию деятельности агентств и ведомств.

Координация – это взаимодействие, не связанное с подчинением, но связанное с координацией деятельности нижестоящего органа в определенной сфере деятельности. Самый яркий пример – министерства в пределах вопросов, обозначенных в компетенции министерства.

Функциональная структура: подчиненность функциональным руководителям зависит от того, какие функции выполняются. По определенным функциям орган подчинен руководителю «А», по другим руководителю «Б».

2.

Отношения координации не являются «горизонтальными» отношениями, а скорее являются отношениями ограниченной власти-подчинения. Суть координационных отношений – невозможность координирующего органа вмешиваться и определять оперативную деятельность органа координируемого. Это подразумевает большее взаимодействие между 2-мя органами при принятии решений. При координации координирующий орган не может давать обязательные поручения, не может, по общему правилу, свободно отменять акты координируемого органа (но может в координируемой сфере деятельности) – это все является отражением принципа ограниченного контроля деятельности координируемого органа.

В этой связи, координационные отношения наиболее характерны для функциональной структуры управления, и менее характерны для линейной структуры. Линейная структура, предопределяя прямую соподчиненность одного органа другому, выстраивает отношения между ними на уровне «начальник-подчиненный». В линейной структуре вышестоящий орган не вправе вмешиваться в компетенцию нижестоящего, однако, он обладает очень широкими полномочиями по определению текущей оперативной деятельности нижестоящего органа, может осуществлять полный контроль за его деятельностью, имея для этого все необходимые механизмы. Потому в линейной структуре наиболее распространены отношения субординации (власти-подчинения в узком смысле). В функциональной структуре, в которой система управления строится на принципах не контроля за деятельностью координируемого органа вообще, а на принципах контроля в части осуществления координируемым органом функций в предмете ведения, в котором контроль за исполнением данных функций лежит на координирующем органе. В этом смысле один орган может быть подчинен нескольким органам контроля, определяющих общую политику в соответствующей сфере. В данной структуре отношения субординации привели бы к многочисленным конфликтам, спорам «за органы» и за компетенцию между контролирующими органами. Отношения же координации позволяют сохранить независимость координируемого органа с одной стороны, а с другой – предупредить возможные конфликты между контролирующими органами.

Одна структура не исключает другой. И в этом отношении орган в рамках функциональной структуры все равно может быть субординационно подчинен другому органу со всеми вытекающими последствиями (например, ФСБ Президенту).Однако, в отношение ФСБ Правительство вправе осуществлять координацию деятельности – что в том числе подразумевает определение функциональной соотнесенности деятельности ФСБ с иными органами власти.

Однако, отношения координации шире понятия функциональной подчиненности. Отношения координации возможны и между органами, один из которых осуществляет общий, а не функциональный координационный контроль (ярчайший пример – ст.32 ФКЗ). В свою очередь, функциональная подчиненность практически всегда подразумевает координационный характер отношений. Иной вариант влечет, как указывалось выше, к столкновению позиций двух функционально вышестоящих органов.

По отношению к задаче – мы можем говорить о функциональной подчиненности ФСБ иных ФОИВ, поскольку это полномочие основано на федеральном законе. Характер этой функциональной подчиненности также установлен в законе и является координационным. Следовательно, мы можем применить рассуждения о координационном характере отношений и к оспариваемому Приказу, что поможет в ответе на следующий вопрос.

3.

Ст.12 ФКЗ О Правительстве – это общая норма, определяющая характер взаимоотношений между Правительством и федеральными органами исполнительной власти. Ст.32 – это норма-исключение по отношению к ст.12 – потому эта норма должна толковаться буквально, без усмотрения скрытых полномочий Президента. Ст.32, предусматривая координационный характер отношений между Правительством и ФОИВ, подчиненных Президенту. Тем не менее, эта норма не предусматривает исключения из общего правила – возможности Правительства отменить или приостановить действие акта органа. Поэтому, формально Правительство наделено полномочием по отмене Приказа ФСБ. Возможность отмены актов в рамках координационных отношений находит подтверждение в законодательном регулировании взаимодействия ОИВ – например, пп. «ж» п.4.1 Типового регламента взаимодействия ФОИВ.

Поскольку отношения между ФСБ и Правительством носят характер координации, необходимо отметить, что возможность отмены не должна нарушать самой сути взаимодействия указанных органов. Потому отмена подобных актов возможна лишь по формальным критериям противоречия их актам большей юридической силы – этот критерий, хоть и не основан на законе, но может позволить сохранить характер отношений, установленный ст.32 ФКЗ. Потому для определения возможности отмены Приказа необходимо его оценить на соответствие закону.

Закон Об ФСБ предусматривает координацию со стороны ФСБ деятельности ФОИВ в определенном предмете ведения. Координационные отношения не могут подразумевать вмешательство в компетенцию органа, а также не могут означать возможность предопределения координирующим органом оперативной деятельности координируемого органа. На мой взгляд, по сути создавая критерий ничтожности актов ФОИВ (несогласование с ФСБ), ФСБ превысила свою компетенцию на координацию соответствующей деятельности – т.к. соответствующая норма вторгается в пределы свободы усмотрения иного органа на принятие властных решений, в том числе в форме нормативных актов. Координационные полномочия ФСБ могут предполагать обязательность согласования с ФСБ соответствующих актов – и это согласование будет обязательным этапом порядка принятия акта. Вне этого этапа порядок будет нарушенным, что может ставить вопрос об отмене акта. Однако, своим Приказом ФСБ необходимость согласования превратило в необходимость согласия – и как уже отмечалось, по сути создало критерий ничтожности, а не оспоримости акта, на что полномочий у ФСБ не было. Согласование в рамках процедуры принятия акта предполагает возможность его принятия и без полного согласия со стороны органа, к которому акт направлялся на согласование. Это, в том числе, отражает п.3 Постановления Правительства РФ №1009. Необходимость полного согласия – это уже критерий ничтожности, т.к. по сути, без полного согласия ФСБ, акт не может быть принят в принципе.

Поэтому соответствующий Приказ противоречит сути отношений между ФСБ и иными ФОИВ как координационных – т.е. противоречит закону. ФСБ путем издания данного приказа вторглось в компетенцию Минсельхоза по принятию решений в соотв.области. Поэтому Правительство РФ имеет право и должно отменить соответствующий акт ФСБ.