Добавил:
Upload Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:
Белов решения.docx
Скачиваний:
83
Добавлен:
16.04.2015
Размер:
718.77 Кб
Скачать

Решение:

Теоретически глупо вообще говорить о регистрации государственного органа как ЮЛ. 1 – это не ЮЛ, а к нему применяются лишь правила о ЮЛ (ст.125-126 ГК). 2 – смысл регистрации в публичном контроле, достоверности о субъекте. Достоверность такого субъекта как орган государственной власти подтверждается его положением, которое должно публиковаться. Соответственно теоретический смысл регистрации органа в ЕГРЮЛ смысла не имеют. Орган должен наделяться правами ЮЛ не в силу регистрации, а в силу принятия самого положения, в котором отражено – может ли орган публичной власти реализовывать права юридического лица или нет. Это же относится к организационно-правовой форме.

Практически же орган должен быть зарегистрирован для реализации прав юридического лица в гражданском обороте. Но это вопрос гражданского права – основания приобретения гражданской право-, дееспособности. В этом аспекте основным спорным вопросом становится вопрос организационно-правовой формы. Нередко говорят о государственных органах – учреждениях (например, В.С. Белых). Однако, основные положения о такой организации как государственный орган не соответствуют гражданско-правовому пониманию организации – учреждения как ЮЛ. Это выражается в том, что: 1) Учреждение создается непосредственно собственником (если функции собственника РФ осуществляет ФАУГИ, он же передает имущество создаваемым учреждениям, однако, данный орган не создает иные органы государственной власти); 2) Учредительным документом учреждения является его устав. Однако, у создаваемых органов государственной власти нет уставов, и быть не должно – они создаются и действуют на основе положения о данном органе. Соответствующее положение – это публично-правовой властный акт о создании и наделении компетенцией новой организации, которая должна осуществлять определенную часть публично-правовых функций. Данный акт принимается опять таки не органом, осуществляющим функции публичного собственника, а вышестоящим в системе исполнительной власти органом, имеющим право создавать соответствующие органы для осуществления государственных функций. Это подтверждается и на практике – при регистрации государственных органов в ЕГРЮЛ в графе «организационно-правовая форма» пишут не «учреждение», и не иную известную ГК форму ЮЛ, а «государственный орган».

В этом смысле разделить адм.и гражданско-правовую право-, дееспособность Комитета. При регистрации практически Комитет не сможет реализовывать права и обязанности как ЮЛ в рамках гражданского оборота. Но говорить о том, что это заденет административную право-, дееспособность органа не приходится, ибо разнятся основания. САБ – да и говорить о том, что гражданская право-,дееспособность будет затронута, не приходится, ибо регистрация гос.органа не носит такого характера как регистрация ЮЛ частного права. Это скорее вопрос учета. Орган же становится ЮЛ, если в его положении отражено, что данный орган (как правило пишется) имеет права и несет обязанности юридического лица.

Задача 8

Правовой статус органа исполнительной власти составляет значительное число элементов. В связи с этим в литературе выделают целевой блок, структурно-организационный и компетенционный блок. См. Бондаренко А.А. Понятие и сущность административно-правового статуса органа исполнительной власти // Административное и информационное право: Состояние и перспективы развития /Отв. ред. Н. Ю. Хаманева, И. Л. Бачило. М.,2003. СС. ??. Указанные блоки легко выявить в положении об органе исполнительной власти или в ином нормативном правовом акте, определяющем правовой статус органа.

Целевой блок включает элементы, определяющие наименование органа и место в системе государственного аппарата. Зачастую уже само по себе наименование определяет место органа в общей системе, предопределяет его основные функции и характер деятельности, относит его к определенному виду органов. Например, традиционно считается, что министерство – это единоначальный центральный орган исполнительной власти отраслевой компетенции. Наименование органа специальной или отраслевой компетенции определяет сферу его деятельности. Место в системе государственных органов определяется указанием на вышестоящий орган и на органы, находящиеся в подведомственности (подчинении).

Элементами структурно-организационного блока определяется порядок формирования, характер внутреннего управления и структура.Порядок формирования определяется местом в системе государственных органов и содержит указание на субъектов, уполномоченных осуществлять назначение должностных лиц государственного органа. Характер внутреннего управления определяет единоначальный (иерархический) либо коллегиальный порядок принятия решений по реализации компетенции органа, а структура определяет состав руководящих и иных подразделений.

Ключевым блоком является компетенция государственного органа, определяющая правовой статус органа во взаимоотношениях с субъектами вне системы государственной администрации, т.е. определяющая основное содержание его деятельности.Компетенция состоит из функций (основных задач и направлений деятельности органа), предметов ведения (сфер или областей деятельности) и полномочий (прерогатив, право-обязанностей). Подробнее см. § 13.

Компетенция органа исполнительной власти, как указывалось выше (см. §11) включает в себя предметы ведения, функции (задачи) и полномочия.

  • Предметы ведения представляют собой сферы государственной и общественной жизни, на которые он должен оказывать упорядочивающее воздействие. Например, сфера образования.

  • Функции (задачи) – это направления деятельности органа исполнительной власти. Например, контрольно-надзорная деятельность (функция) в сфере образования (предмет ведения).

  • Из функций вытекают полномочия органа. Полномочия органа исполнительной власти – основной, ключевой элемент компетенции, представляющий собой ядро публично-правового статуса такого органа. Полномочия государственного органа обеспечивают реализацию его функций.Полномочия имеют сходство с субъективным правом – юридически закрепленной возможностью совершать определенные действия, в том числе требовать определенного поведения от других лиц, – однако имеют и существенные отличия.Отличия состоят в том, что если реализация субъективного права возможна по усмотрению (воле) его обладателя, то реализация полномочий выступает одновременно и обязанностью, т.к. орган создается именно с целью их реализации.Полномочия – это права по отношению к подвластным субъектам (в том числе по отношению к частным лицам) и обязанности по отношению к вышестоящему органу, а в конечно счете – по отношению к государству.

Юридические особенности компетенции:

    • обязанность реализации полномочий – отличие от субъективных прав

    • правоспособность, равная правовому статусу

    • исходя из властной природы должна опираться на закон (вытекать из закона)

Полномочия, хотя внешне напоминают субъективные права, по своему юридическому содержанию таковыми не являются. Если должностные лица наделены полномочиями о составлении протоколов об адм.правонарушении, то он не может сам определять, когда составлять. Он должен составлять каждый раз, если выявит. Полномочие – это право по отношению к подвластному лицу и обязанность по отношению к государству. По отношению к частному лицу доминирует в полномочии элемент управомоченности, а по отношению к вышестоящему органу и государству в целом доминирует элемент подчиненности. Проблемы – может ли орган заключать мировые соглашения в судебном процессе? Например, при процессе о взимании налога орган заключает мировое соглашение об уплате не всей суммы – претензия к органу, что он не исполняет своего полномочия по взиманию финансовых средств. В публичных отношениях простить и списать госорган не может, так как это противоречит его статусу и природе его полномочий.

Правоспособность – потенциальная возможность вступать в правоотношение. Правовой статус – реальные права и обязанности органа. Проблема – орган не имеет права выходить за свою компетенцию. Перечисление полномочий органа означает перечисление всех прав, что орган может иметь в конкретных отношениях. В классическом понимании правоспособности возможность потенциальных прав очень широка, что ее не определить. А у органа есть конкретные права и обязанности, которые определяются его компетенцией и полномочиями.

Самым важным положением конституционным является положение об ограничении прав только федеральным законом – ч.3 ст.55 КРФ. Это значит, что любые властные распоряжения могут отдавать только в пределах того, что определено законом. Именно закон определяет пределы вмешательства государственной администрации в сферу частных прав граждан.

Среди полномочий органов исполнительной власти можно выделить:

исполнительно-распорядительные, то есть полномочия по принятию управленческих решений.

нормотворческие, то есть полномочия по изданию нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к ведению органа исполнительной власти.

контрольные, то есть полномочия по проверке соответствия деятельности подконтрольных субъектов установленным нормам и правилам.

правоохранительные, то есть полномочия по осуществлению оперативно-розыскной деятельности, производства дознания и следствия, поддержанию уголовного обвинения в суде, а также деятельности по профилактике и пресечению противоправных действий.

юрисдикционные, то есть полномочия органов по разрешению споров о праве, а также по привлечению к административной ответственности.

внутренние, то есть полномочия определять свою структуру, порядок работы, а также решать кадровые вопросы.

Обязательным признаком органа исполнительной власти является наличие внутренней, а также исполнительно-распорядительной компетенции (для контрольных органов – контрольной компетенции).

Характер государственного управления предполагает наличие у органов и должностных лиц возможности принимать управленческие решения по своему усмотрению исходя из фактически сложившихся обстоятельств. Такая возможность именуется административным усмотрением или дискрецией. Административное усмотрение, как и государственное управление в целом, носит подзаконный характер, то есть орган и должностное лицо могут принять только решения исключительно в рамках закона, в случаях, предусмотренных законом, или актами вышестоящих органов и должностных лиц.

Дискреция характерна главным образом для исполнительно-распорядительных и внутренних полномочий. Очевидно, что достижение одного и того же результата управленческой деятельности (как и любой другой) может быть достигнуто разными способами, выбор которых не может быть детально регламентирован. Орган и должностное лицо исполнительной власти несут ответственность прежде всего за результаты своей деятельности.

Одним из направлений административной реформы в настоящее время является формализация параметров, по которым оценивается органов и должностных лиц. Фактически государство ставит перед органами исполнительной власти задачи в рамках единой государственной политики,даются материальные и финансовые средства, контролируется полученный результат.В части достижения результата декларируется самостоятельность органов исполнительной власти.Современная рыночная экономика дает органам исполнительной власти широкий инструментарий мер упорядочивающего воздействия на различные сферы жизни государства и общества. Зачастую меры экономического стимулирования, привлечение частных структур к решению государственных задач (так называемый аутсорсинг), частно-государственное партнерство дают более существенные результаты, чем традиционная исполнительно-распорядительная деятельность. При этом необходимо иметь ввиду, что расширение дискреции в деятельности органов исполнительной власти должно сочетаться с повышением персональной ответственностью должностных лиц. +Еще смотрим на открытую модель АП – закреплены ли принципы (1) и цели (2) деятельности соотв.органов в каких-либо актах. Принципы деятельности органов в рамках осуществления собственной компетенции, т.е. реализации конкретных полномочий, в нее входящих, - таковы же, что и общие принципы административного права (законность, равенство перед законом, приоритет прав и свобод человека, разделение властей, возможность судебного контроля, системность и структурированность исполнительной власти в РФ – единство исполнительной власти). При этом, не стоит забывать, что в соотв.со ст.2 приоритет прав и свобод человека и гражданина – это основной принцип для деятельности государства и осуществления государственной власти. Поэтому стоит помнить требование ст.55 Конституции – любое ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно только в определенных целях (материальный, содержательный аспект) и путем принятия федерального закона (формальный аспект).Раз властная деятельность в сути своей означает ограничение прав, любое властное полномочие, любая властная компетенция должна находить свое обоснование в законе.Практически и фигурально это означает, что орган при создании не должен наделяться новыми, совершенно ранее неизвестными полномочиями, а должен наделяться такими полномочиями, которые либо прямо указаны в законе, либо основаны на нем.Любой дискреционный выход за пределы полномочий, «дозволенных» законом должно влечь признание соответствующей части положения об органе незаконной и ничтожной.

Что касается ответственности органа исполнительной власти, ее следует понимать в позитивном и негативном смысле. Ответственность органа в позитивном смысле – это его обязанность осуществлять свои полномочия надлежащим образом.Ответственность в негативном смысле – это обязанность претерпеть неблагоприятные последствия в связи с нарушением правовых норм.

Орган исполнительной власти, как таковой, субъектом ответственности не является, во всяком случае, никаких санкций действующее законодательство по отношению к нему не устанавливает.

Ответственность несут должностные лица, посредством деятельности которых орган реализует свои полномочия, прежде всего это относится к руководителю органа. К ним может быть применена уголовная, административная и дисциплинарная ответственность.

На практике существуют случаи, когда орган исполнительной власти привлекается к ответственности как обычная организация (например, за неправильное исчисление подоходного налога с его служащих, за нарушение требований пожарных или санитарных норм и т.д.), однако в этом случае речь не идет о реализации публично-правовых элементов его статуса (компетенции).

Проблемы компетенции:

    • дискреционные полномочия

    • делегирование полномочий

    • преемственность полномочий

    • споры о компетенции

Это вечные проблемы АП.

  1. Дискреционные полномочия. Это проблема, которая связана с тем, что закон определяя пределы властного вторжения в частную сферу граждан, а если оно осуществляется по усмотрению госоргана, то есть вопрос, то насколько четко и исчерпывающе закон определяет пределы? Но и избавиться от дискреции невозможно. Ведь невозможно исчерпывающим образом определить компетенцию.

  2. Делегирование полномочий. Если орган получил полномочие, то подразумевается, то он их будет реализовывать самостоятельно. Проблемы правовой определенности принадлежности полномочий и условий их реализации. Делегирование по общему правилу возможно только для органов общей компетенции (например, Правительство РФ)

  3. Преемственность полномочий государственных органов. Довольно активно в ходе адм.реформы 2003 года обсуждался вопрос о том, каковы последствия создания на месте ликвидируемого органа нового. Что случается с актами прекращенного органа? Отменяются они, все то, что он успел сделать в сфере нормотворчества? Этот вопрос крайне неудовлетворительно освещен в отечественной литературе. Стало очевидно, что теория деятельности госорганов предполагает преемственность полномочий, т.е. конечно прекращение органа не предполагает прекращение действия его актов. Сама природа гос.полномочий не предполагает, что они могут раствориться, пока существует общая государственная функция, к которой они относятся. Может ли новый орган вносить изменения в старые акты старого органа? Может, исходя их тезиса перехода полномочий. Уставный Суд Спб рассматривал такое дело где-то в 2007 году еще по поводу актов органов советской власти. Его решение можно сформулировать в общем принципе – органы, которые в нынешней системе власти обладают правом нормативного регулирования, могут сами определять свои действия в данной сфере. Им перешли эти самые нормотворческие полномочия.

  4. Споры о компетенции. Внешне выглядят и воспринимаются как вопрос дележа какого-то предмета между двумя госорганами, каждый из которых имеет свои притязания. Компетенция – категория объективно-правовая. И следовательно вопрос споров о компетенции – это не вопрос основания возникновения полномочий, а споры об объективности распределения функция между определенными органами. Такой спор не должен даже судом рассматриваться, а тем органом, который распределяет полномочия. Исключения – конституционные споры, рассматриваемые в КС РФ. Но споры о компетенции министерств не могут рассматриваться никаким судом. Столкновение – это нормативная ошибка. Это не споры о СПП, когда оба органа могут быть правы.