10.5. Консолідація демократії і ефективна держава

Консолідація демократії - одна з найпопулярніших тем сьогодні в політичній науці, особливо в тій її частині, яка описує процеси в країнах, залучених у третю хвилю демократизації. Все більше приваблює ця тема російських політологів, що аналізують характер політичної трансформації Росії після прийняття Конституції РФ у грудні 1993 р. В даний час мова вже не йде про розуміння консолідації демократії як згуртування політичних сил, які відносять себе до демократичного руху і протистоять іншим (так званим « антіреформаторскім ») політичним партіям і рухам. Консолідація демократії стосується процесів, характерних для всього політичного режиму, для відносини між різними політичними силами, згідними з правилами демократичного суперництва, для трансформації глибинних змін у політичній культурі суспільства. Однак при вивченні цих процесів рідко задаються питанням, яке держава виникає в ході консолідації демократії. Багато написано про правову державу, палкі суперечки ведуться з проблеми «сильне або слабка держава», порушуються питання федералізму та централізації і т.д. Зміст обговорення, як правило, має суто політичний характер, стосується «розподілу» влади, повноважень, меж діяльності держави. Не применшуючи значення цих питань, слід, мабуть, поставити проблему в дещо іншій площині, назвемо її «економічною», - яка результативність державної діяльності? У цьому сенсі, як поєднується тема консолідації демократії з концепцією «ефективної держави»? Представляється, що подібне поєднання має важливе значення для опису російської політичної трансформації.

Відзначимо тут наступне: теорія раціонального вибору визначає політичну систему як систему обмінів між діючими особами, коли останні колективно прагнуть до досягнення своїх приватних цілей, оскільки не можуть їх реалізувати шляхом звичайного ринкового обміну (Б'юкенен, 1997, с. 23). У цьому сенсі демократія постає як результат складного вибору процедури колективно прийнятих рішень з приводу суспільних благ, що характеризуються неісключаемостью і неконкурентні. Ефективність цієї процедури визначається витратами на укладення договору щодо цих благ, до числа яких і сама демократія. В основі проблеми ефективності політичної діяльності лежить її оцінка за трансакційних витрат. Під трансакційними витратами слід розуміти сукупність витрат на виробництво договору (політичного рішення). Сюди відносяться витрати, пов'язані з пошуком агентів угоди, з попередніми переговорами, інформацією, необхідною для зважування своєї вигоди і стратегії партнера і т.д. Трансакційні витрати визначаються вадами політичного ринку. У зв'язку з цим діє правило: структура з найменшими трансакційні витрати найбільше наближається до структури з ефективною діяльністю. Але ефективність політичної системи визначається не тільки цим. Часто як вимірника ефективності беруть проблему відповідності рішень і викликали їх вихідних інтересів. Ось як визначає Д. Норд ефективність політичного ринку: вона «вимірюється ступенем відповідності політичних програм, пропонованих конкуруючими кандидатами, завданню забезпечення чистого приросту добробуту виборців (за їхньою оцінкою), ступенем відповідності законів (регулюючих правил), прийнятих законодавцями, завданню максимізації сукупного доходу піддаються регулювання сторін обміну і ступенем впевненості виборців і законодавців у тому, що жодна з порушених сторін не постраждає в результаті регулюючих впливів, так як буде надана компенсація »(Норд, 1997, с. 14 - 15). У цьому сенсі принцип ефективності враховує важлива властивість ринкових обмінів - вимога Паретооптімальності. Однак слід підкреслити, що ефективність у політиці визначається також і принципом справедливості, який найчастіше важко сумісний з оптимальністю. Два види ефективності - процедурна і соціальна - перебувають у відношенні взаємодоповнюваності, особливо, коли мова йде про поєднання оптимальності та справедливості. Повертаючись до початкової теми, можна сказати, що зв'язок консолідації демократії та ефективної держави - це проблема співвідношення процедурною і соціальної ефективності. Демократія постає такою обраною стратегією політичних обмінів, яка дозволяє досягти ефективності за допомогою згоди про співвідношення оптимальності та справедливості.

Російський досвід консолідації демократії (який не є ще завершеним) дозволяє говорити про деяких вузлових моментах політичного обміну між конкуруючими політичними елітами та встановленні деяких договірних підстав демократичного режиму. Відзначимо, що характер політичних союзів і обмінів сьогодні навряд чи можна описати через протиставлення старої номенклатурної еліти і нових еліт. Концепція «повернення номенклатури», що з'явилася в ряді публікацій у 1994-1995 рр.., Нині відходить у минуле. Вона була логічним наслідком встановлення попереднього періоду конфронтації між старими і новими елітами, який в цілому завершився з прийняттям Конституції РФ в грудні 1993 р. Хоча конституційні основи консолідації демократії приймаються не всіма, хоча існує стійка думка про перекосі у розподілі влади, тим не менш політичний конституційний договір (почасти нав'язаний ситуацією конфронтації 1993 р.) в цілому визначив і продовжує визначати загальні правила політичної взаємодії еліт, до якого б політичного крила вони не належали. Договір про згоду (1994 р.) виступив в цьому відношенні документом торгу з приводу конституційних норм між основними діючими політичними особами, а договори про розмежування компетенції та повноважень між центральними органами і органами влади суб'єктів федерації визначили правила взаємодії федеральних і регіональних еліт. При цьому всі договори з'явилися результатом взаємних поступок і торгів. Вибори до Державної Думи 1995, 1999 рр.. і Президента РФ в 1996 і 2000 рр.. проходили на основі прийнятих конституційних правил і можуть бути описані за допомогою типових моделей раціонального вибору, де максимізація голосів виборців і угоди між конкуруючими елітними групами висловлюють істота виборчих кампаній.

Що ж собою являє консолідація демократії і яке місце в ній займає проблема ефективного держави? Розглянуті вище підходи до демократичної консолідації звертають нашу увагу на політичні фактори: правила політичних ігор, громадянське суспільство, політичні еліти, партії, політичну культуру, електоральні системи і т.д. Менша увага приділяється ефективної діяльності держави, її керуючій системі. Разом з тим Ларрі Дайамонд говорить про необхідність ефективного керівництва в якості ознаки консолідації демократії (Diamond, 1996, р. 33); Стефан Хаггард і Роберт Кауфман виділяють «конституцію виконавчої влади», яка формується в ході консолідації демократичних інститутів (Haggard, Kaufman, 1995 , p. 8.) Можна стверджувати, що консолідація демократії з явно вираженим антрепренерський характером політичних еліт вимагає трансформаційних змін і в системі адміністративного управління. Вже недостатньо говорити про те, що демократія вимагає підзвітності, загальнодоступності та відкритості системи державного адміністрування. Ці вимоги були направлені проти природного дисфункциональное ™ бюрократичного управління, в економічному відношенні вираженої в принципі неефективності бюрократії В. Нісканена (Niskanen, 1971). Мабуть, рішення проблеми підвищення ефективності управління громадським сектором має багатосторонній характер і включає комплекс питань: відношення між політикою і управлінням, перехід адміністрування до менеджменту в публічній сфері та у діяльності держави, підвищення ролі особистісного фактора в державному управлінні і формування нової «консьюмерістской» управлінської культури, підвищення чутливості системи державного управління до суспільних благ і т.д.

Що означає поняття «ефективність» стосовно до державного управління? У найзагальнішому вигляді можна говорити про ефективне державне управління, якщо воно забезпечує задоволення суспільних потреб. Однак тут ми відразу ж виникає область спорів щодо розуміння суспільних потреб різними групами і політичними силами. Якщо до уряду не пред'являється серйозних претензій з приводу його діяльності стосовно використання державних ресурсів, їх розміщення і перерозподілу, то такий уряд користується підтримкою і його можна назвати ефективним. Подібна ефективність пов'язана з раціонально розуміється метою, яку уряд досягає в процесі своєї діяльності. Целераціональ-ве розуміння ефективності досить широко поширене в літературі. Наведемо тут судження авторів підручника з адміністративного управління: «В управлінні термін" ефективність "не тільки одне з найбільш часто вживаних слів, але і слово, яким найбільше зловживають. У самому широкому сенсі воно служить практично синонімом "раціональності" Тепер подивимося наскільки ефективно рішення. Ефективність його можна визначити як відношення чисто позитивних результатів (перевищення бажаних наслідків над небажаними) і допустимих витрат. Рішення можна назвати ефективним, якщо найкращий результат досягнутий при заданих поставлений витратах або якщо заданий результат отриманий при найнижчих витратах вибору »(Саймон, Смітбург, Томпсон, 1995, с. 251 - 252, 253). Дотримуючись утилітаристської розуміння, підвищення загального балансу задоволеності суспільства може служити показником ефективності управління цим суспільством. Але питання можна поставити й так: яка роль власне системи державного управління в досягненні цього позитивного результату? Мова йде про механізм прийняття ефективного рішення, який може бути досить громіздким і нераціональним. Як можна оцінити ефективність самого механізму? Як можна поєднати ефективність рішення і ефективність прийняття цього рішення? За твердженням Джозефа Стігліца, дер ¬ дарственное управління є одним з найбільш важливих суспільних товарів. Ми всі виграємо від кращого, більш ефективного, більш відповідає нашим потребам держави. Якби держава була здатна стати більш ефективним і скоротити податки, не зменшуючи рівня своїх послуг, ми всі виграли б (Стігліц, 1997, с. 141).

Ефективність власне державного управління можна в цілому оцінювати так, як оцінюється виробництво будь-якого товару, тобто за співвідношенням витрат і результатів. Можна говорити про ефективність діяльності державного управління, і тоді ефективність виступає функцією забезпечення благ та послуг як стосовно суспільних цілей, так і щодо розміщення ресурсів. Можна говорити про організаційну ефективності, розуміючи під цим співвідношення управлінських витрат і кількості та якості вироблених державою послуг. У цьому відношенні Жан-Ерік Лейн проводить відмінність між двома видами ефективності держави: ефективністю державної діяльності в порівнянні з ефективністю ринку та ефективністю діяльності «бюро». Він пише: «При даному певному рівні якості послуг ми можемо встановити неефективність двома способами: соціальна ефективність versus ефективність" бюро ". Для того щоб забезпечити своїх громадян певною кількістю благ і послуг з певним рівнем якості, суспільство може використовувати один зі своїх основних механізмів розміщення: ринок чи "бюро". Говорячи про ефективність, ми повинні відокремити питання, який з цих двох механізмів розміщення є найбільш ефективним - соціальну ефективність, від питання, якою мірою "бюро" або політичні програми повинні найбільш ефективно організувати свою діяльність »(Lane, 1993, р. 193 - 194). У певному сенсі друге питання є підлеглим по відношенню до першого. Хоча ефективність бюрократичної організації пов'язана з питаннями розміру організації, економії на управлінні, організаційної диференціацією і т.д., можна говорити про те, що перехід від державного управління до державного менеджменту, тобто включення менеджеріального духу і ринкових установок в діяльність бюро, докорінно змінює проблему ефективності «бюро». Однак і в аспекті соціальної ефективності, і в аспекті організаційної ефективності держава та її управлінська діяльність розглядаються як певні витрати, скорочення яких (зверненням чи до власне ринку, або організаційної економії) підвищує загальну ефективність суспільного виробництва. У цьому сенсі мова може йти про підвищення ефективності як мінімізації витрат на управління або як збільшення кількості та якості вироблених державою управлінських послуг при незмінних витратах на управління. Мабуть, у концепції ефективної держави ми не можемо обійти ні проблему соціальної ефективності, ні проблему організаційної ефективності.

Проблема соціальної ефективності держави виростає з порівняння ринкових і політичних механізмів забезпечення ефективного розміщення ресурсів і задоволення потреб. Виявилося, що ринок не може впоратися з деякими завданнями регулювання соціально-економічних процесів. Концепція «вад ринку» лежить в основі легітимації ролі державних, ширше - політичних, механізмів регулювання процесів виробництва і розподілу. Особливо важливо відзначити цей момент у зв'язку з трансформаційними змінами в Росії за останнє десятиліття. Ейфорія з приводу всесилля ривда та ринкових механізмів у першій половині 90-х років уже пройшла і змінилася більш раціональним ставленням до держави як ефективного засобу вирішення завдань перехідної економіки.

Що означає поняття «ефективність» стосовно до державного управління? У найзагальнішому вигляді можна говорити про ефективне державне управління, якщо воно забезпечує задоволення суспільних потреб. Однак тут ми відразу ж виникає область спорів щодо розуміння суспільних потреб різними групами і політичними силами. Якщо до уряду не пред'являється серйозних претензій з приводу його діяльності стосовно використання державних ресурсів, їх розміщення і перерозподілу, то такий уряд користується підтримкою і його можна назвати ефективним. Подібна ефективність пов'язана з раціонально розуміється метою, яку уряд досягає в процесі своєї діяльності. Целерациональное розуміння ефективності досить широко поширене в літературі. Наведемо тут судження авторів підручника з адміністративного управління: «В управлінні термін" ефективність "не тільки одне з найбільш часто вживаних слів, але і слово, яким найбільше зловживають. У самому широкому сенсі воно служить практично синонімом "раціональності" Тепер подивимося наскільки ефективно рішення. Ефективність його можна визначити як відношення чисто позитивних результатів (перевищення бажаних наслідків над небажаними) і допустимих витрат. Рішення можна назвати ефективним, якщо найкращий результат досягнутий при заданих поставлений витратах або якщо заданий результат отриманий при найнижчих витратах вибору »(Саймон, Смітбург, Томпсон, 1995, с. 251 - 252, 253). Дотримуючись утилітаристської розуміння, підвищення загального балансу задоволеності суспільства може служити показником ефективності управління цим суспільством. Але питання можна поставити й так: яка роль власне системи державного управління в досягненні цього позитивного результату? Мова йде про механізм прийняття ефективного рішення, який може бути досить громіздким і нераціональним. Як можна оцінити ефективність самого механізму? Як можна поєднати ефективність рішення і ефективність прийняття цього рішення? За твердженням Джозефа Стігліца, державне управління є одним з найбільш важливих суспільних товарів. Ми всі виграємо від кращого, більш ефективного, більш відповідає нашим потребам держави. Якби держава була здатна стати більш ефективним і скоротити податки, не зменшуючи рівня своїх послуг, ми всі виграли б (Стігліц, 1997, с. 141).

Ефективність власне державного управління можна в цілому оцінювати так, як оцінюється виробництво будь-якого товару, тобто за співвідношенням витрат і результатів. Можна говорити про ефективність діяльності державного управління, і тоді ефективність виступає функцією забезпечення благ та послуг як стосовно суспільних цілей, так і щодо розміщення ресурсів. Можна говорити про організаційну ефективності, розуміючи під цим співвідношення управлінських витрат і кількості та якості вироблених державою послуг. У цьому відношенні Жан-Ерік Лейн проводить відмінність між двома видами ефективності держави: ефективністю державної діяльності в порівнянні з ефективністю ринку та ефективністю діяльності «бюро». Він пише: «При даному певному рівні якості послуг ми можемо встановити неефективність двома способами: соціальна ефективність versus ефективність" бюро ". Для того щоб забезпечити своїх громадян певною кількістю благ і послуг з певним рівнем якості, суспільство може використовувати один зі своїх основних механізмів розміщення: ринок чи "бюро". Говорячи про ефективність, ми повинні відокремити питання, який з цих двох механізмів розміщення є найбільш ефективним - соціальну ефективність, від питання, якою мірою "бюро" або політичні програми повинні найбільш ефективно організувати свою діяльність »(Lane, 1993, р. 193 - 194). У певному сенсі друге питання є підлеглим по відношенню до першого. Хоча ефективність бюрократичної організації пов'язана з питаннями розміру організації, економії на управлінні, організаційної диференціацією і т.д., можна говорити про те, що перехід від державного управління до державного менеджменту, тобто включення менеджеріального духу і ринкових установок в діяльність бюро, докорінно змінює проблему ефективності «бюро». Однак і в аспекті соціальної ефективності, і в аспекті організаційної ефективності держава та її управлінська діяльність розглядаються як певні витрати, скорочення яких (зверненням чи до власне ринку, або організаційної економії) підвищує загальну ефективність суспільного виробництва. У цьому сенсі мова може йти про підвищення ефективності як мінімізації витрат на управління або як збільшення кількості та якості вироблених державою управлінських послуг при незмінних витратах на управління. Мабуть, у концепції ефективної держави ми не можемо обійти ні проблему соціальної ефективності, ні проблему організаційної ефективності.

Проблема соціальної ефективності держави виростає з порівняння ринкових і політичних механізмів забезпечення ефективного розміщення ресурсів і задоволення потреб. Виявилося, що ринок не може впоратися з деякими завданнями регулювання соціально-економічних процесів. Концепція «вад ринку» лежить в основі легітимації ролі державного ¬ них, ширше - політичних, механізмів регулювання процесів виробництва і розподілу. Особливо важливо відзначити цей момент у зв'язку з трансформаційними змінами в Росії за останнє десятиліття. Ейфорія з приводу всесилля ривда та ринкових механізмів у першій половині 90-х років уже пройшла і змінилася більш раціональним ставленням до держави як ефективного засобу вирішення завдань перехідної економіки.

Зазвичай ефективність ринку розуміється в сенсі принципу Парето-оптимальності, що говорить про те, що не існує такого поліпшення становища будь-кого без погіршення становища іншого. Ефективність за Парето автоматично досягається тільки в умовах чистої ринкової конкуренції. Однак подібні умови є гіпотетичними, оскільки ринок реальний володіє недоліками, які супроводжуються зниженням ефективності. До вад ринку відносять наступні фактори: зниження конкуренції та скорочення діапазону регулюючих функцій цін у результаті монополізації; існування суспільних благ, які не можуть бути поставлені ринком; зовнішні ефекти (екстерналії) дії ринкових відносин, не регульованих ринком; неповні ринки, коли приватні ринки не справляються з виробництвом деяких несуспільний товарів і послуг; недосконалість інформації, що знижує можливість для споживачів вибрати необхідний товар; перманентні безробіття, інфляція і втрата стійкості, з якими не справляються ринкові механізми. Всі ці недосконалості ринку змушують шукати нові механізми регулювання - держава і політичні механізми суспільного вибору. Слід зауважити, що, якщо не враховувати проблеми перерозподілу, то суспільний сектор регулювання використання ресурсів покликаний функціонувати тільки в зонах вад ринку (Якобсон, 1996, с. 16). Державне регулювання має власні вадами, які ускладнюють вирішення питання про пропорції між ринковими і державними механізмами. JCM не менше, ефективна держава - це держава, яка здатна оптимізувати використання ресурсів в інтересах індивідів і суспільства в цілому. При цьому ефективна держава співвідноситься з демократичним політичним режимом, що дозволяє включити елемент конкуренції у процес вибору ефективних рішень.

Але особливо важливе значення чинник демократії має при зіставленні та суміщення ефективності використання ресурсів і справедливого задоволення потреб. Істотною проблемою ефективної держави виступає проблема співвідношення принципів ефективності та справедливості. Ця проблема особливо значуща для соціально орієнтованої економіки і держави загального добробуту, де справедливість може мати першість по відношенню до ефективності. Джон Роулс, який теоретично обгрунтував значення справедливості для сучасних демократій, писав з цього приводу, що ринок і ціни в умовах досконалої конкуренції добре працюють відносно ефективного розміщення ресурсів, але «ринок не пристосований реагувати на потреби, відповідати на них потрібно за допомогою спеціально створеної системи »(Ролз, 1995, с. 247). Цією системою і є політичною особливо важливе значення чинник демократії має при зіставленні та суміщення ефективності використання ресурсів і справедливого задоволення потреб. Істотною проблемою ефективної держави виступає проблема співвідношення принципів ефективності та справедливості. Ця проблема особливо значуща для соціально орієнтованої економіки і держави загального добробуту, де справедливість може мати першість по відношенню до ефективності. Джон Роулс, який теоретично обгрунтував значення справедливості для сучасних демократій, писав з цього приводу, що ринок і ціни в умовах досконалої конкуренції добре працюють відносно ефективного розміщення ресурсів, але «ринок не пристосований реагувати на потреби, відповідати на них потрібно за допомогою спеціально створеної системи »(Ролз, 1995, с. 247). Цією системою і є політичні інститути та основні концепції, керівним принципом справедливості. Виділяючи основні гілки державної влади, він диференціює їх по цілях досягнення ефективності (у зв'язку з вадами ринку) та справедливості (у зв'язку з приницпах-альної неможливістю рішення ринком проблеми потреб і справедливого розподілу): гілки розміщення та стабілізації підтримують ефективність ринкової економіки в цілому; гілки безоплатних соціальних виплат і розподілу враховують потреби і приписують їм певну вагу по відношенню до інших домаганням, а також зберігають приблизну справедливість у пайовий розподіл (Там же, с. 246 - 247). Не вдаючись в суть трактувань змісту принципу справедливості, відзначимо, що в особі Джона Роулса і розробників концепції держави загального добробуту ми маємо не тільки протагоністів ідеї договірного характеру держави, але й дослідників, доповнили теорію політичного договору принципом договору соціального.

Важливість цієї теми для Росії та інших країн, що здійснюють перехід до демократії, очевидна. З одного боку, ефективна держава необхідно для максимізації загальних умов добробуту (в утилітаристської сенсі), з іншого боку, утилітаристської держава байдуже до проблеми справедливого розподілу і перерозподілу, а тому має бути демократичним у сенсі держави загального добробуту.

Без першої умови друге неможливо, але дійсна сістуація формування соціальної держави та соціально-ринкової економіки передбачає складне поєднання принципів ефективності та справедливості. У цьому сенсі консолідована демократія є не тільки процедурну справедливість в умовах свободи і ринку, але і справедливість розподілу, пов'язану з вирішенням проблеми поглиблюється нерівності в умовах чисто ринкового регулювання.

Організаційна ефективність державного управління також є важливим параметром концепції ефективної держави. Відзначимо тут, що досягнення організаційної ефективності визначається або в рамках традиційної моделі адміністративного управління, коли проблема вирішується шляхом вдосконалення організаційних умов - розмір організації, централізація і децентралізація, організаційна та економічна дисфункціональність бюрократичного адміністрування і т.д., або в рамках нових моделей державного управління , як правило, включають фактор менеджеризму, ринкових критеріїв оцінки управлінської діяльності. Основні характеристики переходу до нових моделей знаходять вираження в орієнтації сучасного державного управління на активність і інноваційність, прихильність дії і зміни; в принципі субсидіарності ™ сучасної організації управління, яка повинна бути ближче до клієнта, характеризуватися децентралізацією та відносної свободою всіх його ланок; в активному виборі управлінцем сфери діяльності, яка б була громадським інтересам та інтересам конкретної людини; в нові критерії ефективності діяльності системи державного управління, орієнтованого на якість послуг і рентабельність і т.д. В аспекті консолідації демократії організаційна ефективність досягається поширенням принципу виборності на посадових осіб виконавчої влади, розвитком системи місцевого самоврядування, підвищенням легітимності органів державного управління, демократичним характером прийняття управлінських рішень, розвитком зв'язків органів управління з громадськістю та іншими умовами та процесами. Зміна моделі державного управління, пошук нових інституційних умов спрямований також проти корупції, що знижує ефективність держави і підриває його демократичні основи.

Становлення консолідованої демократії передбачає ефективне держава, що поєднує у своїй діяльності економічну ефективність, соціальну справедливість та організаційну активність і продуктивність. Ринкові відносини сприяють демократії, але ставлення між ринком, демократією і ефективним державою не є однозначним.