16.2. Особливості адміністративних реформ у західних країнах

Вище вже зазначалося, що угруповання країн на основі деяких загальних характеристик культур та історичних особливостей може бути використана при вивченні рис проводяться адміністративно реформ. Незважаючи на внутригрупповую дифференцію реформи в групі країни мають деяким єдністю відносно часу виникнення, інтенсивності та спрямованості. У цілому можна проводити відмінності між цими групами країн за такими показниками: ступеня приватизації громадських послуг і функцій; рівнем впровадження ринкових елементів у державного управління; особливостям реорганізації структури державного ¬ венного управління; рівнем децентралізації і деконцентрації владних повноважень і функцій; змін у становищі дарських службовців.

Англосаксонські країни. Адміністративні реформи в анг лосаксонскіх країнах проводяться консервативними - принаймні в перший період (Великобританія, США; в Сполучених Штатах - найбільш активно з 1993 р. реформи проводяться демократами) - або Лейбористська (Австралія, Нова Зеландія) урядами з початку 80-х років.

У Великобританії «менеджеріального революція» починається з 1979 р. серйозними змінами в громадському секторі, спрямовани ми прийшли до влади консервативним урядом на економію та підвищення ефективності. Дослідницька програма (1979), керована сером Дереком Райнером, була спрямована на формування моделі ефективного державного управління. Був прийнятий ряд програм, які визначають основні напрямки ре- форми: «Дієвість і ефективність цивільної служби» (1982), «Ініціатива наступних кроків» (1988), «Громадянська характериска» (1993). Адміністративна реформа проходить тут три етапи (Pollitt, 1996, р. 82-84) і включає в себе такі основні направління: приватизація, впровадження менеджеріального елементів ( чисельності державних службовців, перевірка ефективності, відмінність між покупцем і провайдером при постачанні послуг державою, делегування функцій, фінансове делегірован ня), конкуренція, відкритість державної служби (Butler, 1993, р . 398-403). На першому етапі реформи (1979-1982) акцент ставиться на економії державних витрат, скорочення дер-дарських службовців і державних програм. Проте вже до кінця цього етапу стало ясно, що не стільки економія, скільки ефективності є головним завданням реформи. Другий етап реформи (1983 - 1986) проходить під гаслом «трьох« Е »» (economy, efficiency, effectiveness - економія, продуктивність, ефективність). На цьому етапі політична програма уряду включає в себе широку приватизацію підприємств державного сектора, розвиток фінансового менеджменту в державному уп ¬ равлении, вдосконалення оціночної функції центральних Міністерства та вищого управлінського персоналу. На третьому етапі реформи (1987 - 1993) основні зміни стосуються культурних та структурних компонентів державного управління. Ставляться задачі широкого розвитку ринково орієнтованих механізмів , поглиблення організаційної та просторової децентралізації управління і виробництва послуг (але не обов'язково їх фінансування і вироблення політики), підвищення якості послуг, орієнтації при наданні послуг на потреби споживача. В даний час з формуванням уряду Тоні Блера адміністративні реформи тривають, але вони набувають нових барв і направлення. Якщо раніше основна увага приділялася економічному підходу до державного управління, то зараз не тільки ринок, але й демократія розглядаються в якості пересічних факторів адміністративних реформ; враховуються не тільки економічні, але і політичні витрати. Тут одними з центральних питань ставляться відродження та розвиток місцевого управління і парламентська модернізація (Gray, Jenkins, 1998).

У Сполучених Штатах реформа державного управління проводиться спочатку республіканським урядом Рональда Рейгана, а потім урядом демократів на чолі з Білом Клінтном. Консервативне уряд бере курс на скорочення державних витрат і проводить широку приватизацію державних підприємств та послуг. У цілому, однак, зміни в дер-жавному управлінні визначаються в першій половині 80-х років за ¬ коном про реформу державної служби 1978 р. і йдуть під знамельньому «нового державного управління». У 1986 р. створюється комісія Пола Уолкера для аналізу стану справ у державній службі, результати діяльності якої свідчать про падіння її авторитету. Радикальні зміни в державному управління відбуваються на початку 90-х років, коли під керівництвом віцепрезидента Альберта Гора визначається стратегія реформування державного управління на менеджериальной основі, використовуючи ідеї книги Д. Осборна і Т. Геблера «Оновлене управління» (Re-inventing Government) (Osborne, Gaebler, 1992). Адміністративна реформа базується на таких теоретичних традиціях, як теорія публічного вибору, концепція приватизації, ідеї реінженерінга, теорія загального управління якістю. В цілому програма адміні-стративно реформи була викладена в доповіді А. Гора «Національний огляд ефективності виконання» (National Performance Review) 1993 р. Як підкреслює Джеймс Томпсон, серед важливих відмінностей цієї реформи від попередніх змін у державному управлінні потрібно відзначити те, що, по-перше, вона націлена швидше не на «реорганізацію», а на зміни в методах надання послуг, по-друге, головною «мішенню» змін є не політичні призначенці чи високопоставлені члени кар'єрних служби, а рядові федеральні наймані працівники, по-третє, впровадження реформістських рекомендацій не залежить в цілому і навіть щодо вдосконалення законодавства з підтримання від схвалення конгресом; багато зміни здійснюються під контролем чиновників виконавчої гілки влади (Thompson, 1999, р. 283 - 284 ). Деякі дослідники підкреслюють, що нова реформа спрямована проти державного управ ¬ лення, заснованого на публічному праві, і продовжує тенденцію зниження ролі адміністрації президента, яка проявилася в останні десятиліття (Моє, 1994, р. 117). Вже до середини 90-х років більшість штатів провели реформи, які можна було б позначити як «оновлення» особливо тих компонентів, які пов'язані з загальним управлінням якістю, приватизацією, налагодженню ефек-ням партнерства між громадським та приватним секторами. Правда, як свідчать спеціальні дослідження, реформи під прапором «оновлення» пройшли з різним ступенем глибини і торкнусяли не всі сфери управління в штатах. Так, при оцінці 44, яка характеризує весь обсяг програми «оновлення», спеціальне слідування показало, що вища оцінка для штатів була 28,3 бала, а нижча оцінка - 17,8 (Brudney [et al.], 1999, p . 28). Модель державного менеджменту в Новій Зеландії відрізняється явним радикалізмом при впровадженні ринкових елементів в управління громадськими справами. Разом з тим, як підкреслюють автори книги «Державний менеджмент: новозеландська модель», було б помилкою розглядати новозеландську модель як просто радикальну, несопоставимую або крайню версію менедже-туризму. Адже, з одного боку, менеджеріального доктрина була застосована шляхом щодо нових способів. З іншого боку, реформи грунтувалися на ряді теоретичних традицій, політичних імперативів або прагматичних суджень міністрів. Менеджеризм був, отже, тільки одним з інтелектуальних інгредієнти (Boston [et al.], 1996, p. 3). Поряд з менеджеризм на реформу державного управління в Новій Зеландії вплинули теорія раціонального вибору, теорія угоди (agency theory), економіка трансакційних витрат. Законодавчо адміністра-тивная реформа була оформлена такими законами, як: Акт про перед-ємствах державної власності 1986 р., Акт про державному секторі 1988 р., Акт про громадські фінанси 1989 р., Акт про фіскальну відповідальність 1994 Ці закони внесли істотний ¬ ні зміни в структуру і методи здійснення державного управління та державної служби (Boston [et al.], 1996; Maor, 1999). До основних напрямів політики адміністративної реформи і особливостям новозеландської моделі державного менеджменту можна віднести наступні елементи (Boston [et al.], 1996, p. 5-6):

- Залишення за центральним урядовим рівнем ключевих повноважень і обов'язків з обмеженою їх передачею державним рівням, незважаючи на значну риторику з питання делегування повноважень в 80-і роки;

- Сильний акцент на використання установок підвищення ефекності виконання як на інституційному, так і на індивідуальної рівнях (короткочасні контракти найму на роботу, системи оцінок на основі ефективності виконання, системи підвищення по службі і т.д.);

- Широке використання ясних, в цілому писаних «контрактів» різного роду з визначенням сутності необхідних дій і відповідних обов'язків агентів і керівників (тобто, угоді про виконання між міністрами та головами виконавчих відділів, угоди про покупки між міністрами та відділами, контракти між власниками фондів і покупцями і між пошуком покупців і постачальниками); на додачу до акценту на визначення переважно ефективності виконання вводиться більш точний моніторинг і системи оглядів;

- Розвиток інтегрованого і щодо витонченого стратегічній планування та систем управління ефективністю виконання у всьому громадському секторі. Ключовими елементами - визначення міністрами стратегічних і головних результатів і включення їх в угоду про виконання з головами відділів та угод про покупки;

- Усунення, де це можливо, подвійний або множинної звітності в державному секторі і скасування об'єднання центрального і місцевого демократичного контролю над державною службою;

- Інституційне розмежування комерційних і некомерційних функцій; поділ консультативних, постачальницьких і регуляторних функцій; пов'язане з цим поділ ролей власника фондів, покупця і постачальника;

13 Сморгунов Л.В.

Максимальна децентралізація виробництва і управління прийняттям рішення особливо у відношенні до вибору та купівлі ресурсів та управління людськими ресурсами;

- Запровадження системи фінансового менеджменту, заснованої на обліку доходів і витрат в кінці діяльності та амортизаційних відрахувань, різниці між власністю корони і інтересами покупця, між результатом і продуктивністю, на системі асигнувань з урахуванням доходів і витрат, а також на законодавець, що вимагає економічної політики, яка вважається «вертикально відповідальною»;

- Сильна підтримка і розширене використання конкурентного тендеру та контрактної системи при слабкому обов'язковому розвивання ринкового випробування.

В Австралії реформа державного управління та державної служби також ведеться під прапором менеджеризму і ефективності. Разом з тим, як підкреслює Джон Хелліген, Австролія слідувала більш прагматичному змішання принципів і практики в процесі проведення реформи в протилежність теоретико спрямовується реформу в Новій Зеландії (Halligan, 1996, р. 79). У 1984 р. лейбористський уряд провів реформу за-давства, розраховану на розвиток фінансового контролю, рухливості державної служби та її відкритості конкурентній боротьбі. Велика увага приділяється тут взаємин центру і складових австралійську федерацію штатів. При тому, що більшість таких соціальних галузей, як освіта, зберігання, перебуває у віданні штатів, тим не менш відзначається зростання втручання центру в управління ними (Managing, 1997, р. 27). Реформа державної служби включала в себе три стратегії: (1) підвищити ступінь змінюваності, полегшити пересування керівників відділів і всіх вищих чиновників, зробити їх положення менш захищеним, (2) збільшити ступінь залежності чиновників від уряду, полегшити призначення прихильників уряду в міністерські відділи, (3) передати функції Ради державної служби Міністерству фінансів (Lucy, 1993). У 1995 р. вперше був опублікований щорічну доповідь Керівного комітету з про ¬ верке надання послуг в співтоваристві і штатах з безліччю даних про продуктивність та ефективності для основних соціальних послуг.

- Наполеонівські * країни. У цій групі країн адміні-стративно перетворення не характеризувалися тим ступенем інтенсівності впровадження ринкових технологій у державну де ¬ вить, як це було в англосаксонських країнах. Тим не менше і вони були порушені загальним рухом за якість і ефективність у державному управлінні. Мабуть, центром проводяться тут реформ було централізовану державу і ієрархічно побудована державна служба. Слід відзначити також, що на реформи тут, як втім і в інших європейських країнах, вплинула європейська інтеграція.

У Франції адміністративні реформи починаються у 80-ті роки під впливом низки чинників: консервативної критики держави, ідеології перемогли на виборах соціалістів, фінансової кризи, невдоволення населення французької бюрократією та ін Ніколь Монтріше виділяє три основні етапи реформ, які свідчать про поєднанні двох основних тенденцій у цьому процесі: прагнення демократизувати державне управління та підвищити його ефективність (Montricher, 1996). У 1981 р., коли ліві прийшли до влади, їх прагнення до реформ визначалося, по-перше, переконанням, що державний сектор здатний служити суспільству, зростання числа найманих працівників у ньому і націоналізація повинні лягти в основу модернізації , по-друге, потребою розвитку місцевого управління, що вилилося в програму децентралізації управління 1982 р. У відповідності з цією програмою підвищується роль регіональних і комунальних управлінських структур і реформувалася система префектів як представників центру. Другий етап починається в 1986 р. з формуванням системи роздільного правління, коли президентська влада належала соціалістам, а уряд був сформований правими партіями. Офіційно ідеологія реформ стала базуватися на судженні - «назад від державного». Приватизація підприємств державного сектора і зниження числа працівників у ньому стали відмінною рисою цього періоду. У 1988 р. (початок третього етапу) ліві знову стали прави урядового партією, і адміністративна реформа стала будуватися на необхідності об'єднання установок громадського та приватного секторів, управління та суспільства, систематичної модернізації державної служби та управління, постійного зв'язку з ринком. Децентралізація управління була доповнена темами деконцентрації повноважень і обов'язків, підвищення продуктивності, солення планування, конкуренції і т.д. У 1992 р. «Характеру деконцентрації» ставила завдання підвищити роль відділів так, щоб вони могли представляти національні інтереси перед місцевою владою, а також удосконалити роботу з підвищення ефективності суспільного сектора шляхом передачі менеджеріального обов'язків на місцевий рівень і закріплення за центром функції формування політики, оцінки і контролю. Поряд з такими традиційними оціночними і контрольними інститут, як Міністерство економіки і фінансів, були створені міжміністерські оціночні комітети (1990 р.). Удосконалюється система планування, узгодження (формальна процедура консультація, використовувана адміністраторами для координації активності приватного та публічного сектору економіки, особливо у ставлення ¬ му інвестицій); здійснюється реорганізація центральних ве-домств і розвиваються нові види державних і полугосударстпотреби радикальної реформи в досліджуваних країнах. Тоді як деякі уряди прийняли ідею всебічної реформи, відстоювали статус-кво або тільки невеликі модифікації існуючого порядку. Там, де загальні ідеї і реформістські установки розвинулися, вони з'явилися в різних країнах в різний час »(Olsen, 1996, р. 394). Слід, напевно, погодитися з відсутністю деякої загальної та одночасної хвилі в проведенні адміністративних реформ, разом з тим певний спільний знаменник може бути знайдений, і про це говорять дослідницькі результати багатьох учених з різних країн. Уже той факт, що практично всі уряди пішли на часткову або більш радикальну перебудову системи управління публічним сектором, говорить про те, що адміністративні реформи з'явилися загальною потребою, хоча і вчас і з різною інтенсивністю. Вони здійснювалися урядом, що формуються політичними силами різної наспрямованості: консерваторами, лібералами, соціалістами. Скрізь вони знаходилися під впливом двох основних факторів - ринку і демократії. Адміністративні реформи ще не завершилися в жодній країні, хоча вже закінчується другий десяток років з тих пір, як про них заговорили, що свідчить про їх обгрунтованості. Більше того, є переконливі доводи, що адміністративні реформи перетворюються в постійний елемент державного управння в умовах нестабільного постіндустріального суспільства.

Потреба в проведенні адміністративних реформ становилася все більш нагальною в кінці 70-80-ті роки у зв'язку з низкою економічних, соціальних і політичних обставин. Найбільш очевидно вона виявилася в англосаксонських країнах, звідки в далечінь подальшому були запозичені багато теоретичні ідеї та практичний досвід. Перш за все потреба адміністративних змін що визначає економічними і соціальними причинами, які були зрозумілі консервативними урядами, які прийшли до влади в цей час у ряді західних країн. Мабуть основною причиною виступало зростаючий тиск на державні витрати комбінації факторів соціального порядку, викликаних збільшенням числа пенсіонерів при катастрофічному зниження економічно активного населення, зростанням безробіття і постійним зростанням споживчів очікування населення не тільки щодо загальних стандартів життя, але й щодо стандартів суспільних послуг , що надаються державою (Butler, 1993, р. 398). Хоча ці судження стосуються передусім Великобританії, але і в інших країнах питання економічні і соціальні, пов'язані з потребами населення і фінансовими, організаційними можливостями держави щодо їх задоволення були висунуті на перший план. Зростаючий дефіцит державного бюджету в цих умовах змушував уряду йти на рішучі заходи щодо реформування державного управління з метою більш раціонального витрачання ресурсів і підвищення ефективності їх використання . Економічний підхід до державного управління і державної службі став домінантою політики їх реформування. У центр реформ була поставлена проблема ефективності у всіх її формах - економічної, соціальної, організаційної.

Економічний підхід до адміністративних реформ висловився в понятті переходу від державного адміністрування до державного менеджменту, що спричинило за собою серйозні вимірювнання в теорії та практиці державного управління. Хоча реформи по шляху державного менеджменту не всіма приймаються і за оцінками деяких дослідників, наприклад Джеймса Томпсону, «не працюють» у США (Thompson, 1999, р. 283), тим не менше в цілому в західних країнах менеджеріального риторика і менеджери-ний засоби управління в публічній сфері явно домінують.

Які ж основні цілі та напрямки адміністративних реформ в західних країнах? В цілому слід зазначити, що вони концентруються навколо наступних основних тем, або «вічних справах» (Boston, Martin, Pallet, Walsh, 1996, p. 7-8):

- Де мають бути остаточні кордони між громадським та приватним секторами?

- Де знаходяться межі між політикою і управлінням?

- Які власне обмеження на адміністративну свободу?

- Як мають бути спроектовані громадські інститути, щоб вони могли відповідати на особливі потреби та інтереси культурних меншин?

- Який по суті баланс між централізацією і децентралізацією?

- Чи є найкращою організація, коли один виконавець служить одному начальнику?

- Як можна ефективно скоординувати роботу безлічі формально автономних і функціонально незалежних організацій, які становлять громадський сектор?

- Як можна вимірювати ефективність діяльності виконавчих органів влади?

- В чому полягає обов'язок і відповідальність державних службовців?

Ці «вічні проблеми» теорії і практики державного управління дійсно знову виступили на перший план і породи-, чи серйозну дискусію серед фахівців. Було висунуто багато конкуруючих концептуальних схем, але в центрі все ж менеджеріального підхід: глобальне тиск ефективності і продуктивності в громадському секторі є, мож ¬ можна, найбільш вираженим у літературі з державного управління, кажуть Ерік Вельш і Вільсон Вонг (Welsh, Wong, 1998, p. 45). Цей підхід отримав назву нового державного менеджменту (new public management), в основі якого лежать передумови теорії раціонального вибору та ринкових установок в цілому (Сморгунов, 1998; Морозова, 1998). Хоча є різні менеджеріального підходи: кількісно-аналітичний, політичній, лібератівний, ринково-направляється менеджмент (Terry, 1998, р. 196-197), але кожен із них перебуває під впливом «менеджерістской ідеології», або «менеджеризму» , заснованого на економічній науці. Як стверджує Гаррі Маршалл, державного-венний менеджмент пов'язаний з процесом прийняття виконавчих рішень і зі здійсненням політики. Замість фокусу на практичне кой мудрості, він зосереджується на виробленні «найкращої прак-тики». У результаті, теорія раціонального вибору і інші теорії, засновані на інституціональної економічної теорії, стали майже синонімом теорії державного менеджменту (Marshall, 1998, р. 274).

Якщо охарактеризувати напрямки спільних змін у дер-венном управлінні, які знайшли вираження у менеджериальной його реформі в різних країнах, то всі вони можуть бути зведені до по-тортурам введення ринкових механізмів, інститутів і установок у ор-нізацію і діяльність сучасної держави. Криза адміні-стративно держави, що вилився у втраті керованості загально-чими справами, неефективному використанні грошей платників податків, зниження якості надаваних населенню послуг, зростанні бюрократизму та неповороткість при прийнятті рішень, рез-ком падінням довіри з боку населення до органів дер-ної влади і державну службу, посилення дісфункціональнос-ти в управлінні, корупції тощо, привів до перегляду ідеології державного управління та концепції держави. Концепція пекло ¬ міністратівного держави стала заміщатися концепцією ефективного держави. Загальні менеджеріального установки на державні ¬ дарське управління призвели до зміни ряду традиційних постулатів, що лежать в основі цієї сфери діяльності та організації.

По-перше, різко зросла увага до фінансового менеджменту в державній сфері. Адміністративні реформи були направ-лени на підвищення цінності суспільних грошей, економію дер-жавних фінансів і підвищення зацікавленості державних валют-ських службовців і структур у їх зароблянні, а не просто витраті. Те положення, коли кожна бюрократична організація прагне отримати якомога більше грошей при формуванні державного-венного бюджету, повинно було бути замінено, за змістом нового державного менеджменту, на прагнення до економії державних ¬ них ресурсів та їх росту за рахунок підвищення ефективності і продуктивності діяльності державних організацій і органів.

По-друге, реформа була спрямована на підвищення значимості оцінки діяльності державних службовців, організацій і органів за результатами, а не за активністю або кількості дій. Результативність, продуктивність управлінської діяльності направляться проти порожньої витрати часу, формальної активності, милування програмами. При цьому результат включає в себе не тільки економію засобів досягнення цілей, але і якість надаючи-ваних населенню послуг.

По-третє, реформа намагається змінити відношення між державні службовці і людиною, що звертаються за чимось до го-державу і хто користується його послугами. Перш за все відзначається прагнення підвищити службову роль держави, його виконавець-них структур. Надання послуг населенню, розвиток системи послуг, підвищення їх якості стає метою адміністративних реформ. Слід зазначити, що економічний підхід до цієї проблеми ставить питання про рівень ефективності надання послуг державою в порівнянні з приватним сектором і про необхідність визначення гра-ниць експансії держави в сферу послуг. Далі, через орієнтацію на послуги та їх якість важливе значення надається відношенню до по-живачу цих послуг як до клієнта, інтереси якого повинні стояти на першому місці.

По-четверте, серйозній критиці піддається традиційний принцип монополії в організації та діяльності державних органів і організацій з надання низки послуг та виконання ряду функцій. Ця критика супроводжується переглядом відносини як приватного та публічного секторів, так і самої структури державного-ських органів і організацій. Адміністративна реформа направ-ляется на впровадження в систему державного управління принци ¬ па конкуренції. Цей принцип використовується і при формуванні державної служби. Поряд з цим в державне управління вводяться та інші ринкові елементи, такі як контрактна систе ¬ ма, тендер, маркетинг, реклама та ін

По-п'яте, ринковий підхід до державного управління був спрямований проти бюрократичної ієрархічності в його організа-ції. Тому реформування державної організації управ-ління включало в себе тенденції децентралізації і деконцентрації структур і функцій. Плюралізації входить складовим елементом у адміністративні реформи і передбачає створення багато нових агентств з відносно більшою свободою, ніж попередні структурні елементи державної організації. У зв'язку з цим змінюється відношення між різними рівнями управління: національним, середнім і місцевим. Значна увага приділяється розвитку місцевого самоврядування.

По-шосте, важливе значення в процесі реформи держав-ного управління надається удосконаленню звітності, а ти і контролю за діяльністю державних структур, організацій та державних службовців. При тому, що реформа направляеться на підвищення свободи в їх діяльності. У широкому сенсі проблема вирішується як формування нових відносин між країнами-вою та громадянським суспільством. Відносини з громадськістю

перетворюються за змістом реформи в постійну функцію держави, його органів, організацій та службовців.

По-сьоме, адміністративна реформа включає в себе також перебудову механізму прийняття управлінських рішень та проведення політики держави шляхом підвищення ступеня рухливості структур і функцій, розвитку їх адаптивної здатності реагування на постійно змінюється середовище, виникнення інноваційної культури та формування орієнтації на розвиваючу стратегію і політику. У цілому реформа спрямована на зміну характер і стилю управлінської діяльності відповідно до проблем нестійкого розвитку, конкурентних відносин, ринкових орієнтирів і оцінок.