16.4. Адміністративні реформи в сучасній Росії

Держава і бюрократія грали і продовжують відігравати велику роль у російській історії. Б. М. Чичерін - російський політичний філософ консервативного лібералізму XIX ст. - Писав про бюрократії як про один з основних охоронних елементів російського суспільства. «Головне знаряддя влади в державному управлінні становить бюрократія. Це знову елемент, який дається нам історією і сучасним життям ... Як би там не було, бюрократія пред ¬ новить дійсну силу, без якої влада обійтися не може, без якої немислиме державне управління. Російська бюрократія показала на ділі якщо не своє моральне гідність, то свою внутрішню самостійність, свою здатність дійства, охороняти порядок, влаштовувати і скріплювати держава. У бідності наших громадських сил таким елементом нехтувати не можна. Нам бюрократія абсолютно необхідна. Її треба за можливості очистити, підняти, стримати в межах законності, оточити гарантіями, поставити під контроль гласності, обмежити самоврядуванням станів, але вона неминуче повинна залишитися однією з суттєвих опор державного порядку і внутрішнього благоустрою»(Чичерін, 1998 , с. 454-455). Ці слова звучать і сьогодні переконливо. Дійсно, при всіх негативних характеристиками російської бюрократії вона виконує важливу громадськю функцію, виступаючи сполучною ланкою між громадянською i державою. У 90-ті роки XX ст. державний апарат , змінений в результаті адміністративних реформ, залишався одним з вузлових елементів суспільних дискусій.

Можна виділити чотири основні стадії адміністративної реформи в сучасній Росії: (1) 1990-1993 - конфлікт між радянським принципом державного управління, заснованому на єдність влади, і принципом поділу влади; (2) 1993-1997-конституційна стадія і формування бази для демократичного державного управління; (3) 1997-1999 - включення деяких елементів державного менеджменту в систему російського державного управління; (4) 2000 - по теперішній час - стабілізація державного управління і зміцнення вертикалі державної влади.

Перша стадія адміністративних реформ характеризувалася не якими основними ознаками. Одним з них був перехід від системі державного управління, побудованого на принципі керів вводить ролі комуністичної партії, до формування нейтральної (у політичному та ідеологічному сенсах) державній службі. Департизація і деідеологізація державного управння потребувала значних кадрових змін, проте, як в спеціальній літературі, радянський державний апарат виявився більш ідеологічно нейтральним, ніж уявлялося раніше. Це дозволило в певній мірі зберегти преемстве-ність у частині кадрового складу державної служби. Другий елемент реформи був пов'язаний з десовєтизації управління. У про-Шломо центральним принципом організації радянської влади був принцип єдності, який означав концентрацію законодавчої, виконавчої та контрольної функцій в одному інституті - радах. Хоча деякі елементи функціонального поділу існували і в радянській системі державного управління, проте в цілому принцип поділу влади не зізнавався. Ось чому на цьому етапі основним конфліктом у політично-адміністративної сфері держави був конфлікт між Верховною Радою і Президента. Третьою тенденцією в адміністративній реформі виступив перехід від номенклатурного принципу рекрутування державного службовців до «бюрократичному», заснованому скоріше на знаннях та кваліфікації, ніж на приналежності до номенклатури. Хоча в ході змін меритократичних принцип формування кадрів управління дотримувався непослідовно, проте він отримав загальну легітимацію. Одним з найважливіших результатів цього періоду виступила децентралізація державного управління в результаті формування федеративних відносин. Слід зауважити, що цей процес часто брав неконтрольовані та народжують форми. Разом з тим, як результат на початку 90-х років в регіонах бурхливими темпами розвивався процес формування регіонального системи державного управління та державної служби.

Другий етап адміністративної реформи охоплює середину дев'яностих років і характеризується, з одного боку, правовою закріпленням ряду тенденцій попереднього етапу, з іншого, звернення уваги швидше на політичну сторону побудови державного , а не на підвищення ефективності діяльності системи державного управління та державної служби. Конституція Роскої Федерації, прийнята в грудні 1993 р. загальним голосуванням, закріпила принципи поділу влади і федералізму, значного ного розширивши владні повноваження Президента і змінивши пра вові умови федералістських відносин в порівнянні з Федеральним договором 1992 р. На цьому етапі були прийняті два важливих закону, які стали базовими для адміністративно-політичного реформування держави. Першим був федеральний закон «Про основи державної служби Російській Федерації» (1995 р.). Він визначав основні принципи побудови державного служби та регулював всі основні процеси її прохоня і структуру. На основі цього закону були прийняті законодавчі акти суб'єктів федерації. Другим став федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (1995 р.), який визначив умови формування місцевого самоврядування на території Російської Федерації. Місцеве самоврядування відокремлювалося від державної влади. Хоча, в цілому слід зазначити, що адміністративна реформа на даному етапі не перебувала в центрі політичних реформ і не дала істотного підвищення ефективності діяльності державного управління. Більш того, в цей час в силу в тому числі складних економічних умов розвитку країни різко падає довіра населення до держави та державного управління, простають протиріччя між президентською владою і парламентом, зростає корупція і збільшується небезпека втрати керованості державою.Третя стадія адміністративної реформи була пов'язана більше з удосконаленням управління кадрами державної служби, ніж із загальною структурною перебудовою системи державного управління. У своєму посланні до Федеральних Зборів у 1997 р. Президент Б. М. Єльцин настійно ставив проблему необхідності адміністративної реформи. Була створена спеціальна комісія з державного будівництва, яка повинна була сформулювати концепцію адміністративної реформи. Концепція адміністра-нормативної реформи містила ряд принципів створення дійсної державної служби замість традицій «государевої» служби, які продовжували чинити істотний вплив на діяльність державного апарату. Нова державна служба повинна була будуватися на принципах професіоналізму, відповідальності, ефективності та чутливості до потреб громадянського провин. Дана концепція містила деякі менеджеріального підходи, які були характерні для адміністративних реформ в західних країнах. Це стосувалося поділу статусу «кар'єрних» і «політичних» чиновників, введення конкурсної системи набору на державну службу, вдосконалення системи подкон-трольності державних службовців та їх правовий захищенності, раціоналізацію витрат на утримання державного апарату, розширення і зміна практики контрактів, орієнтації державних службовців на потреби споживача та ін У посланні Президента до Федеральних Зборів у 1998 р. принципи адміністративно реформи були сформульовані чітко.

Четверта стадія адміністративної реформи починається з вибранні в 2000 р. нового Президента Російської Федерації В. В. Путіна. Зберігаючи принципи попередньої стадії, нова політика адміністративно реформи була спрямована на зміцнення вертикальної влади в державі, на створення нових механізмів зв'язку центральних органів влади та інших рівнів влади та управління (суб'єктів федерації і муніципальних структур). У цьому ставленні реформована структура політико-адміністративного поділу держави - були сформовані сім федеральних округів з відповідними системами управління на чолі з повноважними представниками Президента. Розширено систему відповідальності голів виконавчих інститутів суб'єктів федерації перед Президентомі муніципальних глав виконавчих органів перед головами регіонів. Були знижені повноваження органів влади суб'єктів федерації при призначенні голів деяких федеральних служб у регіонах. Адміністративна реформа цього періоду спрямована так само на удосконалення структури державних органів, скорочення державного апарату та оптимізацію оплати праці в го ¬ державному управлінні. Метою політичної та адміністративної реформи цього періоду є підвищення рівня єдності в управлении та ефективності керівництва та управління на всіх рівнях державної влади.При всій відмінності адміністративних реформ у західних країнах і в Росії можна все ж таки виділити щось спільне у тому напрямках. Це пов'язано насамперед з пошуком більш ефективних форм діяльності державних органів і чиновників, а політичну орієнтацію на більш тісну залежність держави від потреб населення. Порівняльне державне управління в цьому відношення дозволяє зрозуміти загальну логіку адміністративних змін і виявити особливості управління в різних соціально-еконочних і культурно-історичних умовах. Можна сказати, що ад-стративне реформи 80-90-х років, що проводяться в багатьох країнах світу, стимулювали порівняльні дослідження в цій сфері і створили умови для формування щодо самостійної субгалузі - порівняльного державного управня - як у політології, так і в адміністративній науці.

Висновок

Проблеми, висвітлені у даній книзі, складають основний уримання сучасної порівняльної політології. Мабуть, плюралістичний етап в її розвитку завершується. Завершується не в тому відношенні, що знову буде знайдена деяка панівна методологія. Плюралістичний етап показав, що все ж таки без методології компаративист діяти не зможе. Інше питання, на якій основі виникає можливість формування множини методологій, і як вони поєднуються між собою. Плюралістичний етап виникав із неприйняття біхевіоризму і структурного функціоналізма. Майкл Содаро, професор Університету Джорджа Вашингтона, який написав велику книгу з порівняльним дослідженням політики, в бесіді зі мною дуже критично відгукувався про структурні функціоналістам. Це свідчить про те, що хвороба поки ще не пройшла. Можна сказати, що в сучасній політичній науці в цілому склалося два основних напрямки, що виражають ставлення до методологічних питань: «м'яке» і «суворе». Представи ¬ ки першого намагаються згладити бар'єри між позитивізмом і фе ¬ номенологіческім підходом. Представники другого знаходять паличку-виручалочку в експансії економічної методологія в політичні дослідження.

Коли Джованні Сарторі писав про три типи дослідників - одні надчутливі до методології, інші знають її обмеження, а треті не звертають на неї ніякої уваги, він описував реальну ситуацію. У цьому сенсі політолог-компаративист не я є винятком. Інше питання, що навіть не звертаючи увагу на дотримання якоїсь певної методології, вчений все одно вибирає позицію, чи буде вона відповідати пануючої тенденції чи ні. Мабуть методологічні питання більш інте РЕКН і стимулюються самими методологами, які перетворили їх на «дохідну» галузь наукової діяльності. Старе судження про те, що метод визначається предметом, а останній і приваблює вченого, приймається значною більшістю. Може бути, тимчасова плюралізація методологічних установок не є показником глибокої кризи суспільної науки, а свідченням про плюралізація самого предмета. Порівняльна політологія не знаходиться осторонь від цього процесу. Описуючи стан даної галузі, я не намагався слідувати будь-якої одній установці. Для мене важливо було показати, що політика в якості предмета дослідження володіє багатими можливостями, що вона має свою історію і розвиток, і це фіксується компаративістами. Чи будемо ми брати під сумнів поняття «адекватності» теорії практиці чи ні, але результати порівняння використовуються і зовсім непогано.

У порівняльній політології сьогодні є безліч тем і с жетів. Поряд з демократією вивчаються і інші типи режимів. Можна, звичайно, сперечатися про те, чи наступив «кінець історії», тобто чи можемо ми говорити про повну перемогу ліберальних демократичних цінностей, принаймні щодо вирішення питання, яка система краще. Мабуть, західний дослідник-компаратівіст поки не звільнився до кінця від постійно критикують риси порівняльних досліджень - западоцентризма. Варто вни-мательно подивитися на можливості східної демократії, заснований на поєднанні традиційних цінностей з новими віяннями. Не випадково деякі дослідники все більш і більш зупиняють увагу на демократичному потенціал ісламу та інших вистачає традиційних релігій. У цьому відношенні полі порівняльних досліджень залишається відкритим. В останні роки опубліковано багато порівняльних досліджень з постсоціалістичним країнам. Але тут поки ще слабко звучить голос російських досліднілдників-компаративістів. При цьому, звичайно, потрібно «не створювати вело-сіпед», а з толком використовувати вже напрацьоване за багато десятиріччя порівняльних досліджень на Заході. Цікавим направ- ленням є вивчення глобалізації, політики і управління; увага приділяється порівняльному аналізу ефективності політичних і управлінських систем, порівняльного вивчення адміністративних систем.

Порівняльна політологія залишається однією з провідних галузей сучасної політичної науки. Можна припустити, що в Росії після періоду вивчення досвіду західних політичних досліджень настане етап інтенсивного використання порівняльної методологіі. Вона зможе принести свої плоди і сформувати інтерес до ретельного відбору і аналізу матеріалу, а не тільки його простому опису.

ДОДАТОК

РЕСУРСИ СУЧАСНОЇ ПОРІВНЯЛЬНОЇ ПОЛІТОЛОГІЇ В ІНТЕРНЕТІ

Нові інформаційні мережі активно використовуються сьогодні в практичній політики, у дослідницькій діяльності та викладанні в галузі політології. Вивчення їх можливостей для політичної комунікації, організації виборчої кампанії, в лобістської діяльності, зборі фактичних матеріалів та інформації, налагодженні інтерактивного спілкування в процесі дистанційного переворення і т.д. є зараз одним із напрямків у політичній науці. Тут ми звернемо увагу на інформаційні можливості Інтернету в процесі вивчення студентів з порівняльної політології та в ході збору емпіричного матеріалу для дослідників-компаративістів.

У постіндустріальному суспільстві з'явилися додаткові можливості для викладання, пов'язані з електронними технологіями. Глобальний стрибок у розвинення можливостей для пізнання і отримання знання є сьогодні відмынніособливістю суспільного розвитку, порівнянного, як вважають деякі дослідники, з революцією переходу до землеробства і з індустріальною революцією. «Влада знання, - пише Назлі Чукрен, - є фундаментально владою доступу, використання, дифузії та експансії. Цей склад влади формується взаємодією між змістом знання і цінністю знання - і обидва , посилені практикою знання-мережі, що сталась можливою завдяки інноваційного використання Інтернету. У цьому відношенні Інтернет стає і "причиною", і "наслідком" глобального зростання знання »(Choucri, 2000, р. 258). Доступ до інформаційних мереж, швидкість розповсюдження інформації, різноманітність інформаційні ресурсів, комунікація на відстані, електронні програми про-ництва інформації, формування віртуальних кафедр та університетів, елекронні підручники та курси - це і багато чого іншого дозволяє говорити про необхідність коригування традиційної методичної бази викладання, якщо не про суспільні трансформації методичної традиції. Використання електронної технологічної бази в процесі викладання вже можна розділити на деякі етапи (Kostopoulos, 1998; Mclntyre, Wolf, 1998: Passerini, Granger, 2000). Перший етап був пов'язаний переважно з використанням можливостей всесвітньої мережі для отримання і використання інформації. Значною мірою він характеризується пасивними методами включення можливостей електронних технологій в навчальний процес. «До недавнього часу, - пишуть Девід Макінтайр і Френсіс Вольф, - типовими навчальними вебсістемамі з природи були неінтерактивни ми, що пропонують статичний навчальний, або освітній матеріал предметів і використовують Web просто як передавальне засіб» (Mclntyre, Wolf, 1998 , p. 256). Другий етап починається з середини 90-х минулого століття, коли виникають потреби та технологічні можливості індефікувати процеси спілкування між викладачами та студентами, використовуючи інтерактівні канали навчання. Технологічно, зокрема, це стало можливим з розвитком Java і JavaScript. «Інтернет-технологія забезпечує єдине використання механізмів доставки, що відносяться до попередніх поколінь, і додаткових-них більш сильних елементів педагогічної співпраці, - як описують новий етап Катя Пассеріні і Мері Гренгер. - Спостерігається істотне зрушення від інструктор-центрована підходу, коли тільки інструктор, виробник відеострічки або мультимедіа будували зміст інструкції, до підходу, по-справжньому центрованої на якому навчають »(Passerini, Granger, 2000, p. 3). У зв'язку з розвитком електронної технології ставиться навіть питання про неясних перспектив розвитку традиційних університетів (Noam, 1996). В кінці 90-х намічається нова якість педагогічних систем, що будуються на використанні електронних технологій. Це дозволяє говорити про третій - сучасному - етапі. Виникають і по ¬ лучает розвиток комплексні системи, які отримують назву віртуальних кафедр або університетів: «Педагоги в усьому світі стикаються з новою безпрецедентною реальністю. Ця реальність - кібер-кампус. Тепер університетський кампус не є більше набором знань і відповідної матеріальної інфраструктурою, але цілісним світом. Ми, педагоги, забезпечені ресурсами, які знаходяться за межами розумного розуміння. Те, що пропонує цей глобальний доступ (і відносно дешево), відноситься до нових і, мабуть, невичерпні Інтернет-технології »(Kostopoulos, 1998, р. 258).

З точки зору методики викладання будь-якої дисципліни, в тому числі і полі ¬ тології, основна проблема полягає в тому, які кошти слід використати для досягнення поставлених цілей. Інструментальна спрямованість методики змушує говорити про Internet як засобі викладання політології. Те, що це новий засіб, є очевидним. Але які його додаткові харак- теристики в порівнянні з іншими викладацькими засобами?

Internet є новим джерелом інформації. У порівнянні з колишніми джерелами тут процес інформації та сама інформація набувають інші якості:

- Інформація може бути використана в принципі скрізь, вона не локалізуемие спеціальним приміщенням (бібліотека, архів, аудиторія);

- Інформація має великою швидкістю поширення;

- Інформація є доступною практично в усіх районах світу;

- Інформація є принципово відкритою;

- Множинність каналів інформації; вона не відбирається і не просівається;

- Як правило, канали інформації взаємопов'язані; інтертекстуальність (зв’язку всередині тексту і між текстами);

- Поліфонічність і калейдоскопічність інформації;

- Хоча розробники web-сайтів прагнуть, щоб їхня інформація була прийнята споживачем, але сама інформація не розрахована на певну групу споживача (клас, націю, стать, вік); вона космополітична;

- Інформація лежить на поверхні: якщо книга об'єктивує інформацію, а лекція інтернапізует її, а споживач інформації повинен пробиратися до сенсу в прямому і переносному сенсі, то в Internet доступ до сенсу інформації спрощений;

- При інформаційному процесі в Internet споживач інформації не може бути відсутня (порівняй читання книги, лекцію, телепередачу);

- Активізується роль споживача інформації: у певному сенсі він «будує» інформаційні потоки;

- Як правило, інформаційне спілкування будується за принципом «зворотного зв'язку»: споживач інформації не тільки має право звернутися до постачальника інформації, але і запрошується до такого звернення.

Все це робить Internet важливим додатковим засобом викладання собистих дисциплін.

Internet (1) формує додаткову потребу в отриманні інформації; сам процес пошуку інформації перетворюється на гру, (2) робота в Internet форми навички селекції необхідної інформації, (3) робота в Internet дозволяє формувати навички систематизації інформації. Взагалі, робота з інформацією в глобальних інформаційних мережах формує навички вільного спілкування з ін-формаційних потоками.

Які ж види інформаційних ресурсів доступні через Internet:

1) навчальні програми, плани з політичної науки і її галузям, поставшиленні, як правило, на web-сторінках кафедр університетів;

2) спеціалізований по галузях або тем бібліографічний матеріал;

3) каталоги практично всіх бібліотек світу;

4) статті, розділи з книг; анотації книжкової продукції;

5) зміст політологічних журналів з оглядом статей і книг;

6) електронні спеціалізовані журнали;

7) емпіричні політичні дані про політичних системах: державні інститути, партії, вибори, політичні лідери.

Особливе значення має Internet для організації дістанційного навчання. Як правило цим видом навчання займаються спеціалізовані університети і коледжі (типу Відкритого університету у Великобританії, АНЦА коледжу в США). Дистанційне навчання поширюється на отримання другого образована та підвищення кваліфікації. У спеціалізованих журналах (Internet Research Electronic Networking Applications and Policy; Social Science Computer Review) під-черківается, що дистанційне навчання застосовно до відповідальних учням.

Основні принципи дистанційного навчання наступні:

1. Принцип персонального навчання.

2. Принцип опосередкованого навчання.

3. Принцип самоконтролю у навчанні.

4. Принцип активності учня у формуванні навчальної програми.

5. Принцип наставництва.

6. Принцип комунітарного.

Дистанційне навчання не може повністю замінити традиційні форми отримання знання; воно має свої власні межі ефективності. Але разом з тим, його використання є новим додатковим каналом та у спосіб розвитку викладання в сучасному світі.

Особливе значення має Internet у порівняльній політології. При вивченні порівняльної політології можна використовувати не тільки традиційні джерела інформації та навчальну літературу, а й звернутися до глобальної інформаційної мережі - Internet. До Росії Internet прийшов відносно недавно, але вже сьогодні у нас налічуються десятки тисяч користувачів. Internet поступово входить у навчальні програми підготовки фахівців різного профілю. Величезний вплив ця глобальна мережа надає для фахівців-політологів і тих, хто тільки навчається за даною спеціальністю або напряму. У ній можна виявити найсвіжішу інформацію з різних проблем політики та політиної науки, можна також включитися в телеконференції або обмінятися враженнями з політичних питань. Internet дозволяє пограти в політичні ігри, отримати доступ до навчальних програм та курсів, що читаються фахівцями провідних університетів світу. Ви можете потрапити в каталоги найбільших бібліотек і на сторінки провідних політичних журналів. У загальному. Internet - досить корисна річ, і ми вирішили включити в дане видання книги деякі адреси, які мають відношення до порівняльної політології і які можуть виявитися корисними студентам і дослідникам.

Звичайно, користувачі Internet знають, що знайти інформацію можна через позивні системи, де є спеціальні рубрики «Політика», «Уряд», «Гуманітарні науки». Вибравши відповідну пошукову систему (Alta Vista.

Yahoo, Rambler і т.д.), а потім відповідну рубрику, ви можете отримати доступ до найпоширенішої інформації, що стосується політичних подію ¬ тий, урядів, політичних організацій, політологічних журналів і кафедра. Можна знайти і адреси зі спеціальною інформацією, використовуючи пошукові можливості систем і вводячи відповідні поняття у віконця пошуку ( «політична наука», «порівняльна політологія», «Вибори» і т.д. ). Звичайно, тут потрібно знати, якою мовою працює пошукова система і які особливості пошукової мови. У залежності від ступеня складності запиту система видасть всю наявну інформацію, так що вибирай і використовуй. Якщо пошук дуже спеціальний, то посилання на інформаційнні адреса небагато. Чим вище ступінь спільності, тим більше надаються посилань. Так, запит в Alta Vista типу «comparative & politics» дав 8822, «Internet & politics» - 14240, a «politics» - 2418970 посилань. Але можна, якщо ви знаєте конкретну адресу сторінки, вийти на потрібну інформацію, записав цю адресу у відповідному вікні броузера. У мережі Internet вже є інформація по окремих розділах політичної науки, підготовлена спеціалістами різних університетів і дослідницьких центрів. Є офіційні інформаційні сторінки державних органів, політичних партій та організацій; є бази емпіричних даних або архіви. Тут ми наведемо окремі адреси з основних проблем і розділам порівняльної політології переваги за 2001 р., хоча деякі сторінки оновлювалися або були створені раніше. Для зручності користування адреси розподілені по окремих рубриках.

Пошукові системи

Російська пошукова система Aport

http-J/rmsia. agama. com / Apart

Російська пошукова система Rambler

http://www. rambler, ru

Багатомовна Пошукова система Alta Vista

http://www. altavista. telia. com

Пошукова система Yahoo

http; / / www.yahoo, com

Пошукова система Excite

http://www. excite, com

Пошукова система Lycos

http://www. lycos. com