16. Сучасні адміністративні реформи на заході і в росії

Хоча порівняльні дослідження державного управління в політичній науці проводяться давно, але особливий інтерес до них пов'явився в останні десятиліття, що не в останню чергу пов'язано з інтенсивним пошуком нових моделей адміністративно-державного управління і відповідно реформами, які торкнулися практично всі західні країни . Спільними підставами реформ в 80-90-і роки були криза держави загального добробуту і зростаючий обсяг публічного сектору, нестійкість економічного і соціального розвитку, інтернаціоналізація і глобалізація пропроцесів розвитку, зростання інформаційних потоків і технологій, рездещо падіння довіри з боку населення до державі і бюрократії, перехід до постматеріальні цінності в культурі і способі життя. Разом з практичними кроками з реформування дер-жавної адміністрації зростає розуміння необхідності підфарбуй їх новими теоретичними підходами і аналізом інтернаціональної практики адміністративних перехідних процесів. У цей час виявляється все більшу увагу до зміни ставлення практиків до адміністративної науці і до включення потенціалу науки в реформаторський процес. Змінюється також ставлення до емпіричні дослідженням адміністративного процесу і до використовування порівняльного методу. Особливий вплив на цей процес інтернаціоналізаціі досліджень та практики реформування державного управління надають такі міжнародні організації, як Організація економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР), Міжнародний валютний фонд, Світовий банк. У рамках ОЕСР створюється спеціальна організаційна структура по ко-ординації міжнародних зусиль у галузі теорії та практики адміністративних реформ - Комітет з публічного менеджменту ОЕСР (OECD's Public Management Committee - PUMA), який проводить роботу з інтерпретації істоти адміністративних реформ і дає поради щодо їх ефективного впровадження. Результатом його діяльності виступає видання Європейського щорічника порівнного управління та публічної адміністрації (The European Yearbook of Comparative Government and Public Administration), ряд семінарів та конференцій.Хоча досвід різних країн у сфері адміністративних реформ відрізняється по ряду ознак, але тим не менш він дає можливість сформулювати деякі загальні (певною мірою, необхідні) характеристики змін, що проводяться, а значить, він дозволяє чіткіше позначити реформаторські принципи і тенденції. Література про адміністративні реформи велика; в процесі викладання змісту цього пункту на неї буде вказано. У цілому, хотілося б звернути увагу читача на такі основні теми: основні напрямки сучасних адміністративних ре форм ', особливості адміністративних реформ в західних країнах; оцінка ефективності проведення адміністративних реформ на Заході і їх проблеми; адміністративні реформи в тимчасової Росії.

16.1. Основні напрями сучасних адміністративних реформ

Випереджаючи аналіз сучасних адміністративних реформ у західних країнах, розділимо ці країни на.группи, які подібні по ряду критеріїв культурного, правового, історичного та політичного порядку, що стосується пристрою і способу функціонування державного та ширше - публічного управління. До першої групи можна віднести англосаксонські країни (Великобританія, Сполучені Штати, Австралія, Нова Зеландія, Ірландія), в яких домінує культура переговорів і угод, раціоналізм і прагнення до економічної ефективності державного управління, розвинене місцеве самоврядування, велике політичне вплив адміністрації. Друга група - «наполеонівські» країни (Франція, Італія, Іспанія, Бельгія, Люксембург, Нідерланди, Португалія, Греція). Для цієї групи характерно сильний вплив центру на розвиток країни, детальне правове поділ і регулювання повноважень між різними рівнями державного керування , правової раціоналізм, сильне політичний вплив бюрократії, відносно стабільна державна служба. Хоча французької модель держави присутній у цій групі країн у розособистої ступеня, але основні її ознаки так чи інакше характерні для всіх з них. Зазвичай в літературі виділяють наступні характеристики цієї моделі: (1) громадська автономія, яка виро ¬ жається в чіткості контурів держави та її безперебійне функціонання (органічна автономія); у вживанні різних правил його функціонування, що займають особливе місце в загальному праві ( легальна автономія); в поданні державою себе як втілення суспільного інтересу, який домінує над особливими інтересами приватної сфери (символічна автономія) (Chevallier, 1996, р. 67); (2) соціальне домінування, виявляючи в вкоріненою французької традиції інтервенціонізма , тобто в регулярному проникненні держави в усі сфери суспільного життя; (3) постійне протиріччя між двома тенденціями в політичній культурі: установок на плебісцитарну і репрезентатів ¬ ву моделі демократії. До третьої групи західних країн відносяться так звані «німецькі країни» (Німеччина, Австрія і Швейцарія). Правова культура цих країн визначає багато складових державного управління і положення бюрократії. Тут спостерігається також значне регулюючий вплив центру на розвиток територій, але воно поєднується з кооперативними механізмами організації управління територіями та значної їх свободою в ефективному здійсненні власних обставин. Адміністративне поведінка тут розуміється як комбінація строгості і гнучкості при застосуванні публічного права. На місцевому рівні не заперечується значення ефективності діяльності посред ством використання ринкових механізмів у публічному управлінні. Значний вплив на державне управління надає етика соціальної держави в поєднанні з етикою правової держави . І нарешті, четверту групу країн становлять північні країни (Данія, Фінляндія, Ісландія, Норвегія, Швеція). Тут спостерігаються поєднання «менеджеріал'них", правових і «переговірної» управлінських культур і ознак на всіх рівнях держави. Управлінська влада центру поєднується із значними повноваженнями місцевих органів і активною участю населення в процесі прийняття рішень на місцях. Хоча, звичайно, між цими країнами можна виявити і досить значущі відмінності, пов'язанинні зі ступенем прояву різних управлінських культур. Не випадково стаття Торбен Йоргенсена, що стосується державного управління в Норвегії, Данії і Швеції, називається «Від континен тального права до англосаксонського біхевіоризму: скандинавська публічна адміністрація» (Jorgensen, 1996).

Чи є деякі загальні показники адміністративних реформ в західних країнах? Відмінності між чотирма групами країн і внутрішньогрупові диференціації змушують шукати своєрідність у стилі і структурах змін в державному управлінні. Ряд дослідників свідчить про те, що при загальній спрямованості адміністративних реформ між групами країн і між країнами є багато відмінностей у ставленні до реформ, ступеня їх глибини і засоби здійснення. Так, Йохан Олсен пише: «Багато країн рушили в подібному загальному напрямку. Тим не менш, тут не було однаковою тенденції, як припускала нова ортодоксія. Наприклад, вивчення адміністративних реформ 80-х років у восьми країнах ОЕСР - Австралії, Британії, Франції, Німеччини, Японії, Норвегії, Швейцарії та Сполучених Штатах - показує, що нова риторика не була універсально прийнятої і що не було однієї хвилі реформ публічного сектора. Значні відмінності були пов'язані з невдоволенням публічним сектором, з відчуттям отреби радикальної реформи в досліджуваних країнах. Тоді як деякі уряди прийняли ідею всебічної реформи, відстоювали статус-кво або тільки невеликі модифікації порядку. Там, де загальні ідеї і реформістські установки розвинулися, вони з'явилися в різних країнах в різний час »(Olsen, 1996, р. 394). Слід, напевно, погодитися з відсутністю деякої загальної та одночасної хвилі в проведенні адміністративних реформ, разом з тим певний спільний знаменник може бути знайдений, і про це говорять дослідницькі результати багатьох учених з різних країн. Уже той факт, що практично всі уряди пішли на часткову або більш радикальну перебудову системи управління публічним сектором, говорить про те, що адміністративні реформи з'явилися загальною потребою, хоча і в час і з різною інтенсивністю. Вони здійснювалися урядом, що формуються політичними силами різної на спрямованості: консерваторами, лібералами, соціалістами. Скрізь вони знаходилися під впливом двох основних факторів - ринку і демократії. Адміністративні реформи ще не завершилися в жодній країні, хоча вже закінчується другий десяток років з тих пір, як про них заговорили, що свідчить про їх обгрунтованості. Більше того, є переконливі доводи, що адміністративні реформи перетворюються в постійний елемент державного управня в умовах нестабільного постіндустріального суспільства.

Потреба в проведенні адміністративних реформ становилася все більш нагальною в кінці 70-80-ті роки у зв'язку з низкою економічних, соціальних і політичних обставин. Найбільш очевидно вона виявилася в англосаксонських країнах, звідки в далечінь подальшому були запозичені багато теоретичні ідеї та практичний досвід. Перш за все потреба адміністративних змін що визначає економічними і соціальними причинами, які були зрозумілі консервативними урядами, які прийшли до влади в цей час у ряді західних країн. Мабуть основною причиною виступало зростаючий тиск на державні витрати комбінації факторів соціального порядку, викликаних збільшенням числа пенсіонерів при катастрофічному зниження економічно активного населення, зростанням безробіття і постійним зростанням споживчів, очікування населення не тільки щодо загальних стандартів життя, але й щодо стандартів суспільних послуг , що надаються державою (Butler, 1993, р. 398). Хоча ці судження стосуються передусім Великобританії, але і в інших країнах питання економічні і соціальні, пов'язані з потребами населення і фінансовими, організаційними можливостями держави щодо їх задоволення були висунуті на перший план. Зростаючий дефіцит державного бюджету в цих умовах змушував уряду йти на рішучі заходи щодо реформування державного управління з метою більш раціонального витрачання ресурсів і підвищення ефективності їх використання. Економічний підхід до державного управління і державної службі став домінантою політики їх реформування. У центр реформ була поставлена проблема ефективності у всіх її формах - економічної, соціальної, організаційної.

Економічний підхід до адміністративних реформ висловився в понятті переходу від державного адміністрування до державного менеджменту, що спричинило за собою серйозні вимірювання в теорії та практиці державного управління. Хоча реформи по шляху державного менеджменту не всіма приймаються і за оцінками деяких дослідників, наприклад Джеймса Томпсону, «не працюють» у США (Thompson, 1999, р. 283), тим не менше в цілому в західних країнах менеджеріального риторика і менеджера, засоби управління в публічній сфері явно домінують.

Які ж основні цілі та напрямки адміністративних реформ в західних країнах? В цілому слід зазначити, що вони концентруються навколо наступних основних тем» (Boston, Martin, Pallet, Walsh, 1996, p. 7-8):

- Де мають бути остаточні кордони між громадським секторам?

- Де знаходяться межі між політикою і управлінням?

- Які власне обмеження на адміністративну свободу?

- Як мають бути спроектовані громадські інститути, щоб вони могли відповідати на особливі потреби та інтереси культурних меншин?

- Який по суті баланс між централізацією і децентралізованих ?

- Чи є найкращою організація, коли один виконавець служить одному начальнику?

- Як можна ефективно скоординувати роботу безлічі формально автономних і функціонально незалежних організацій, які становлять громадський сектор?

- Як можна вимірювати ефективність діяльності виконавчих органів влади?

- В чому полягає обов'язок і відповідальність державних службовців?

Ці «вічні проблеми» теорії і практики державного управління, дійсно знову виступили на перший план і породи-, чи серйозну дискусію серед фахівців. Було висунуто дружність конкуруючих концептуальних схем, але в центрі все ж залишаеться менеджеріальний підхід: глобальне тиск ефективності і продуктивності в громадському секторі є, можна, найбільш вираженим у літературі з державного управління, кажуть Ерік Вельш і Вільсон Вонг (Welsh, Wong, 1998, p. 45). Цей підхід отримав назву нового державного менеджменту (new public management), в основі якого лежать передумови теорії раціонального вибору та ринкових установок в цілому (Сморгунов, 1998; Морозова, 1998). Хоча є різні менеджеріального підходи: кількісно-аналітичний, політичний, лібератівний, ринково-направляється менеджмент (Terry, 1998, р. 196-197), але кожен із них перебуває під впливом «менеджериської ідеології», або «менеджеризму» , заснованого на економічній науці. Як стверджує Гаррі Маршалл, державного-венний менеджмент пов'язаний з процесом прийняття виконавчих рішень і зі здійсненням політики. Замість фокусу на практичне кой мудрості, він зосереджується на виробленні «найкращої практики». У результаті, теорія раціонального вибору і інші теорії, засновані на інституціональної економічної теорії, стали майже синонімом теорії державного менеджменту (Marshall, 1998, р. 274).

Якщо охарактеризувати напрямки спільних змін у державному управлінні, які знайшли вираження у менеджериальной його реформі в різних країнах, то всі вони можуть бути зведені до по-тортурам введення ринкових механізмів, інститутів і установок у орнізацію і діяльність сучасної держави. Криза адміністративної держави, що вилився у втраті керованості загально-чими справами, неефективному використанні грошей платників податків, зниження якості надаваних населенню послуг, зростанні бюрократизму та неповороткість при прийнятті рішень, різком падінням довіри з боку населення до органів дерної влади і державну службу, посилення дисфункціональності в управлінні, корупції тощо, привів до перегляду ідеології державного управління та концепції держави. Концепція адміністратівного держави стала заміщатися концепцією ефективного держави. Загальні менеджеріального установки на державне управління призвели до зміни ряду традиційних постулатів, що лежать в основі цієї сфери діяльності та організації.

По-перше, різко зросла увага до фінансового менеджменту в державній сфері. Адміністративні реформи були направ-лени на підвищення цінності суспільних грошей, економію дер-жавних фінансів і підвищення зацікавленості державних валют-ських службовців і структур у їх зароблянні, а не просто витраті. Те положення, коли кожна бюрократична організація прагне отримати якомога більше грошей при формуванні державного-венного бюджету, повинно було бути замінено, за змістом нового державного менеджменту, на прагнення до економії державних ресурсів та їх росту за рахунок підвищення ефективності і продуктивності діяльності державних організацій і органів.

По-друге, реформа була спрямована на підвищення значимості оцінки діяльності державних службовців, організацій і ор-ганів за результатами, а не за активністю або кількості дій. Результативність, продуктивність управлінської діяльності на правляться проти порожньої витрати часу, формальної активності, милування програмами. При цьому результат включає в себе не тільки економію засобів досягнення цілей, але і якість надаючи-ваних населенню послуг.

По-третє, реформа намагається змінити відношення між державні службовці і людиною, що звертаються за чимось до державу і хто користується його послугами. Перш за все відзначається прагнення підвищити службову роль держави, його виконавчих структур. Надання послуг населенню, розвиток системи послуг, підвищення їх якості стає метою адміністративних реформ. Слід зазначити, що економічний підхід до цієї проблеми ставить питання про рівень ефективності надання послуг державою в порівнянні з приватним сектором і про необхідність визначення гра-ниць експансії держави в сферу послуг. Далі, через орієнтацію на послуги та їх якість важливе значення надається відношенню до по-живачу цих послуг як до клієнта, інтереси якого повинні стояти на першому місці.

По-четверте, серйозній критиці піддається традиційний принцип монополії в організації та діяльності державних органів і організацій з надання низки послуг та виконання ряду функцій. Ця критика супроводжується переглядом відносини як приватного та публічного секторів, так і самої структури державного-ських органів і організацій. Адміністративна реформа направляєтся на впровадження в систему державного управління принципа конкуренції. Цей принцип використовується і при формуванні го-жавної служби. Поряд з цим в державне управління вводяться та інші ринкові елементи, такі як контрактна система, тендер, маркетинг, реклама та ін.

По-п'яте, ринковий підхід до державного управління був спрямований проти бюрократичної ієрархічності в його організації. Тому реформування державної організації управ-ління включало в себе тенденції децентралізації і деконцентрації структур і функцій. Плюралізації входить складовим елементом у адміністративні реформи і передбачає створення багато нових агентств з відносно більшою свободою, ніж попередні структурні елементи державної організації. У зв'язку з цим змінюється відношення між різними рівнями управління: на національному, середнім і місцевим. Значна увага приділяється розвитку місцевого самоврядування.

По-шосте, важливе значення в процесі реформи держав-ного управління надається удосконаленню звітності, а ти і контролю за діяльністю державних структур, організацій та державних службовців. При тому, що реформа направ-ляется на підвищення свободи в їх діяльності. У широкому сенсі проблема вирішується як формування нових відносин між країнами-вою та громадянським суспільством. Відносини з громадськістю перетворюються за змістом реформи в постійну функцію державного, його органів, організацій та службовців.

По-сьоме, адміністративна реформа включає в себе також перебудову механізму прийняття управлінських рішень та проведення політики держави шляхом підвищення ступеня рухливості структур і функцій, розвитку їх адаптивної здатності реагувати на постійно змінюється середовище, виникнення інноваційнної культури та формування орієнтації на розвиваючу стратегію і політику. У цілому реформа спрямована на зміну характер і стилю управлінської діяльності відповідно до проблем нестійкого розвитку, конкурентних відносин, ринкових орієнтирів і оцінок.