50. Причины возникновения, основные виды и правовые основы решения земельных споров.

Начатая в 90-х годах в нашей стране экономическая реформа с целью перехода национальной экономики к рыночным принципам, прежде всего вызвала существенные изменения оснований и условий землевладения и землепользования. Земельная реформа, которая проводится на основе разнообразия прав на землю и их равноправного функционирования, перехода к различных форм хозяйствования на земле, формирование многоукладной экономики, значительно повлияли на характер и содержание земельных отношений. А последние существенно изменили причины возникновения и виды земельных споров, возникающих из земельных и связанных с ними отношений.

Принципами, на которых основываются рассмотрение и разрешение земельных споров являются положения Конституции, в частности ст. 8 (об прямое действие конституционных норм), ст. 14 (о гарантированность права собственности на землю), ст. 124 (о распространении юрисдикции на все правоотношения, возникающие в государстве). Эти конституционные положения нашли свое дальнейшее развитие в ЗК. В гл. 25 ЗК закреплено обособленную группу норм, определяющих условия и порядок рассмотрения земельных споров.

Конечно, законодательные основы рассмотрения и разрешения земельных споров является важной гарантией защиты субъективных прав и законных интересов собственников земли и землепользователей. При решении земельных споров имеет место не только правоприменительная деятельность, связанная с урегулированием разногласий, возникающих при толковании земельного права. Принятое решение по земельному спору может порождать отказ от неправомерных поступков, признание субъективного права на земельный участок, и пресечение действий, нарушающих законные интересы землевладельцев, выполнения возложенных обязанностей в натуре, возмещения вреда, причиненного нарушением земельного законодательства, и т.д.

Земельное законодательство не содержит определения понятия земельных споров. Однако его можно сформулировать на основании содержания норм ЗК. Исходя из этого, под земельными спорами следует понимать неурегулированные разногласия, связанные с применением норм земельного законодательства в отношении владения, пользования и распоряжения земельными участками и реализацией других прав на землю, которые возникают между субъектами земельных отношений и подлежат разрешению в установленном законом порядке.

Земельные споры могут возникать по разным причинам. Наиболее распространенными из них являются: неврегульованісгь или неполнота урегулированности соответствующих отношений действующим законодательством; внутренняя противоречивость самих норм земельного законодательства, что регулируют однотипные отношения; противоречия между нормами земельного законодательства и нормами других природноресурсових отраслей законодательства, регулирующих близкие по смыслу положение; согласованность между нормами-принципами правового регулирования земельных отношений и нормами правилами земельного законодательства; недостаточная юридическая квалификация должностных лиц, применяющих земельно-правовые нормы; различия в правопонимании и недостаточная правовая осведомленность участников земельно-правовых споров.

В действующем ЗК изменен не только расположение норм о земельные споры, но и основания их разделения на определенные виды. Его содержание позволяет распределять 4 вида таких споров: 1) споры по поводу владения, пользования и распоряжения земельными участками, составляют собственно земельные споры; 2) споры о разграничении территорий сел, поселков, городов, районов и областей, по сути являющихся административно-территориальными спорами; 3) споры из правил добрососедства, установление ограничений на использование земель и земельных сервитутов; 4) споры, связанные с земельными отношениями.

К последним можно отнести имущественные споры, связанные с землевладением или землепользованием, споры о возмещении убытков и потери собственников земли и землепользователей, споры, связанные с платой за землю и некоторые другие споры. В отличие от предыдущего ЗК, действующий земельный закон не выделяет такие споры в отдельные виды. Однако это не означает, что они исчезли или потеряли свое значение. Напротив, указанные споры остаются распространенными на практике и их решение вызывает значительные трудности.

В литературе нет единого мнения относительно правовой природы споров, связанных с отказом конкретного органа удовлетворить заявление или ходатайство о предоставлении земельных участков. На основании земельного законодательства, которое действовало ранее, І.0. Иконицька относила такие споры до земельних3. По утверждению М.М. Осокина, которое основывалось на обновленном смысле земельного законодательства, споры, возникающие по поводу отказа компетентного органа в предоставлении земельного участка, не является земельними4. Последний подход к правовой природы указанных споров является более реальным, поскольку они не связаны с нарушением субъективного права на конкретный земельный участок. Предметом спора здесь является не конкретный земельный надел, а решение соответствующего властного органу5. Кроме того, обжалование в суде такого решения рассматривается в порядке искового производства, а в порядке внедрения по делам, возникающим из административно-правовых отношений, которые не отличаются от рассмотрения других обжалуемых решений органов исполнительной власти, местного самоуправления и их должностных лиц.

51. Органы, разрешающие земельные споры, порядок их рассмотрения и решения.

Действующий ЗК несколько изменил систему органов, могут рассматривать и решать земельные споры. В соответствии со ст. 158 ЗК такие споры они решаются судами, органами местного самоуправления и органами исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов. Причем указанная норма предусматривает определенное разграничение компетенции этих органов. Так, исключительно судом решаются земельные споры по поводу владения, пользования и распоряжения земельными участками, находящимися в собственности граждан и юридических лиц, а также споры о разграничении территорий сел, поселков, городов, районов и областей. Органы местного самоуправления решают споры в пределах населенных пунктов относительно границ земельных участков, находящихся в собственности и пользовании граждан, и соблюдения гражданами правил добрососедства, а также споры о разграничении границ районов в городах. Органы исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов решают споры относительно границ земельных участков за пределами населенных пунктов, установлении ограничений в использовании земель и земельных сервитутов.

Рассмотрение и разрешение земельных споров органами местного самоуправления или органами исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов не лишает участников спора права на обращение в суд. Согласно ч. 5 ст. 158 ЗК в случае несогласия собственников земли или землепользователей с решением органов местного самоуправления или органов исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов спор решается судом. Принимая во внимание резкое увеличение количества земельных споров, усложнения их рассмотрения и практической актуализации содержания было бы целесообразным принятие специального законодательного акта о их рассмотрение и решение. Детальное законодательное урегулирование условий и порядка рассмотрения и разрешения земельных споров является насущной потребностью практики современного реформирования земельных отношений.

Решение земельных споров судами в настоящее время является достаточно распространенным. В соответствии с п. 2 постановления Пленума Верховного Суда Украины "О практике применения судами земельного законодательства при рассмотрении гражданских дел" по общему правилу, разграничение между судами общей юрисдикции подведомственность земельных и связанных с земельными отношениями имущественных споров происходит в зависимости от субъектного состава их участников. Так, общим судам подведомственны земельные споры в случае, если хотя бы одной из лиц, участвующих в деле, является гражданин. Хозяйственными судами решаются земельные споры с участием предприятий, учреждений, организаций, других юридических лиц, а также граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без создания юридического лица и в установленном порядке получили статус субъекта предпринимательской деятельности.

Исходя из соответствующих положений Конституции, ЗК, ГПК и ХПК, а также указанного постановления, судам подведомственны дела по заявлениям, в частности: по поводу владения, пользования, распоряжения земельными участками, находящимися в собственности граждан или юридических лиц, и признание недействительными государственных актов о праве собственности и право постоянного пользования земельными участками; о праве граждан на земельную долю (пай) при приватизации земель государственных и коммунальных сельскохозяйственных предприятий, учреждений и организаций, при этом, использование земельных участков с мелиоративными системами; о распределении несельскохозяйственных угодий при ликвидации сельскохозяйственных предприятий, учреждений, организаций; о признании недействительным отказа в рассмотрении заявлений граждан о безвозмездной передаче в собственность (приватизация) земельных участков из земель государственной или коммунальной собственности для ведения фермерского и личного крестьянского хозяйства, садоводства, строительства и обслуживания жилого дома, хозяйственных зданий и сооружений, дачного дома и индивидуального гаража; о признании недействительным отказа в предоставлении в постоянное пользование земельных участков юридическим лицам; о признании незаконным отказа в продаже земельных участков из земель государственной или коммунальной собственности гражданам и юридическим лицам, которые имеют право на приобретение этих участков в собственность, а также иностранным государствам; о разрешении споров, связанных с арендой земли; об установлении и прекращении действия земельных сервитутов; о принудительном прекращении права на земельный участок из предусмотренных законом оснований; о недействительности отказа в рассмотрении заявления о согласовании места расположения объекта, в отношении которого возбуждается вопрос об изъятии (выкупе) земельного участка; о решении споров относительно проведения разведывательных работ на землях, находящихся в собственности или пользовании граждан или юридических лиц; о решении имущественных споров, связанных с земельными отношениями, в том числе о возмещении собственникам и землепользователям убытков, причиненных изъятием (выкупом) определенных угодий, ограничением их прав или нарушением земельного законодательства; о возмещении затрат сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства; о признании недействительными договоров купли-продажи, дарения, залога, обмена земельных участков, заключенных с нарушением установленного законом порядка; о возвращении самовольно занятого земельного участка или об освобождении земельного участка лицом, которое занимает ее без должных на то оснований; о решении споров относительно разграничения территорий сел, поселков, городов, районов и областей; о решении земельного спора, что в соответствии с определенной ЗК компетенции рассматривался органом местного самоуправления или органом исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов, по решению которого одна из сторон в земельном споре не соглашается.

В п. 4 указанного постановления Пленума Верховного Суда предусмотрено, что суды рассматривают дела по спорам о границах земельных участков, находящихся в собственности или пользовании граждан-заявителей, которые не соглашаются с решением органа местного самоуправления или органа исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов. Указанные споры подлежат рассмотрению местными судами независимо от того, рассматривались ли они предварительно органом местного самоуправления или органом исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов или нет. Решения этих органов в отношении такого спора не может быть основанием для отказа в принятии заявления или для закрытия производства по возбужденному делу.

Безусловно, приведенный перечень земельных споров, которые рассматриваются и решаются в судебном порядке не является исчерпывающим. Так, с принятием Закона "О размежевании земель государственной и коммунальной собственности" появилась новая категория земельных споров, рассматриваемых органами судебной власти. Споры по разграничению земель государственной и коммунальной собственности, как правило, возникают между органами государственной власти и органами местного самоуправления разного уровня. Такие споры подлежат рассмотрению и разрешению хозяйственными судами.

Особенности разрешения земельных споров хозяйственными судами, возникающие между предприятиями, учреждениями и организациями как юридическими лицами, предусмотренные в ГПК. Однако при их рассмотрении и решении должны применяться не только процессуальные нормы, но и нормы материального права. Это, в частности, касается рассмотрения и разрешения земельных споров, возникающих в фермерском хозяйстве. Понятно, что земельные споры граждан с органами государственной власти и местного самоуправления по вопросам предоставления земельного участка для ведения фермерского хозяйства, а также споры по имущественных вопросов, связанных с земельными отношениями, с участием граждан, являющихся членами фермерского хозяйства, подведомственные судам общей юрисдикции. Однако, поскольку фермерские хозяйства являются юридическими лицами, их земельные споры с другими юридическими лицами, в том числе о предоставлении или продаже земельного участка из земель государственной или коммунальной собственности для расширения хозяйства, подведомственные хозяйственным судам.

Особенности рассмотрения и разрешения земельных споров хозяйственными судами обращается внимание в обзорном письме Высшего хозяйственного суда Украины от 30 ноября 2007 г. № 01-8/918 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с арендой земельных участков". Также следует также обратить внимание, что когда одним из участников земельного спора является иностранный субъект права или предприятие, принадлежащих иностранным инвесторам, международным организациям и объединениям, такой спор может рассматриваться хозяйственным судом при наличии договора между сторонами о его рассмотрении в хозяйственном суде. Это связано с особенностями юрисдикционного статуса иностранных предприятий и допустимостью применения к ним процессуальных норм национального законодательства.

Согласно п. 7 постановления Пленума Верховного Суда Украины "О практике применения судами земельного законодательства при рассмотрении гражданских дел" подведомственные судам споры, связанные с земельными отношениями, рассматриваются в исковом производстве. По заявлению стороны, которая не соглашается с решением органа местного самоуправления или органа исполнительной власти по земельному спору, суд проверяет правильность этого решения и решает спор по существу. При рассмотрении земельных споров о защите прав собственников земельных участков, стороной в которых является гражданин, применяется трехлетний срок исковой давности, если иное не предусмотрено законом. Если для определенных правоотношений, связанных с осуществлением права собственности на землю или пользования ею, законом установлены другие сроки обращения в суд за разрешением спора, применяются установленные сроки.

Решение земельных споров органами местного самоуправления осуществляется соответствующими советами в соответствии с полномочиями, которые прямо предусмотрены в земельном законодательстве. Они закреплены для областных советов - ст. 8, для Киевской и Севастопольской городских советов - ст. 9 и сельских, поселковых, городских советов - ст. 12 ЗК. При этом органы местного самоуправления в соответствии с ч. Ст. 158 ЗК решают земельные споры, которые возникают в отношении земель соответствующих населенных пунктов относительно границ земельных участков, находящихся в собственности или в пользовании граждан, то есть пограничные споры, и споры относительно соблюдения гражданами правил добрососедства, а также споры о разграничении границ районов в городах.

Отметим что межевые споры и споры, возникающие в связи с отклонениями от правил добрососедства, являются относительно новыми видами споров. Критерии определения границ земельных участков и содержание требований относительно добрососедства предусмотренные в гл. 17 ЗК. Так, споры относительно соблюдения правил добрососедства, то есть выбора собственниками и землепользователями таких способов использования земельных участков в соответствии с их целевого назначения, при которых собственникам и землепользователям соседних земельных участков причиняется меньше неудобств (затенение, задымления, неприятные-запахи, шумовое загрязнение и т.п.), подлежат рассмотрению соответствующими органами местного самоуправления. Что касается споров о размежевании границ районов в городах, то их решение носит самоуправленческий характер.

Решение земельных споров органами исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов сохраняет свои административные признаки и осуществляется государственными органами. Это определяется самой категорией споров, к которым отнесены земельные споры относительно границ земельных участков за пределами населенных пунктов, расположение: ограничений в использовании земель и земельных сервитутов, Возникновения таких споров может иметь место, например, в случаях отклонения от требований содержания земельных сервитутов, предусмотренных гл. 16 ЗК, реализации права пользования чужим земельным участком для сельскохозяйственных нужд или для застройки, закрепленных в гл. 16-1 ЗК, или несоблюдение ограничений, установленных нормами гл. 18 ЗК.

Согласно ч. 4 ст. 158 ЗК органы исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов решают земельные споры относительно границ земельных участков, расположенных за пределами населенных пунктов, а также расположение ограничений в использовании земель и земельных сервитутов. За такого охвата органами исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов указанного вида земельных споров не остаются споры для решения областными и районными советами, о которых говорится в ст. 8, 10 ЗК. Можно предположить, что органы исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов решают земельные споры относительно границ земельных участков государственной собственности, которые находятся за пределами населенных пунктов, а областные и районные советы вправе решать аналогичные межевые споры в отношении земельных участков коммунальной собственности, но прямого указания на это в смысле рассматриваемой земельно-правовой нормы нет.

Однако из содержания приведенной земельно-правовой нормы вытекает несколько выводов. Известно, что органом центральной исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов в области земельных отношений в настоящее время является Госкомзем, а его местными органами являются соответствующие управления и отделы в районах. Однако в ст. 15 ЗК, посвященной полномочиям центрального органа исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов, не предусмотрено функций указанного органа в отношении разрешения ним земельных споров, а полномочия местных органов исполнительной власти в области земельных отношений вообще не определены в ЗК. Не предусмотрены такие функции и для местных государственных администраций, а, следовательно, нет и возможности делегировать такие полномочия региональным и местным органам специального управления земельными ресурсами.

Можно было бы удовлетвориться указанием приведенной земельно-правовой нормы на то, что орган центральной исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов уполномоченный решать другие вопросы в области земельных отношений. Однако его компетенция по разрешению земельных споров не урегулирована на законодательном уровне. ЗК все же требует разрешения земельных споров в соответствии с законом.

Условия и порядок рассмотрения и разрешения земельных споров включают наличие ряда предусмотренных законодательством правовых требований, определяющих правомерность оснований земельного спора и правомочность участия в его рассмотрении. К ним надо отнести владение субъективным правом на конкретный земельный участок и реальное нарушение этого права, препятствование удовлетворению необходимых потребностей и законных потребностей собственника земельного участка или землепользователя, наличие предмета земельного спора и установления границ правовых требований со стороны его сторон, обращение в компетентный орган за защитой нарушенного субъективного права и т.д. Это может быть выявлено как в процессе подготовки дела к рассмотрению, так и во время решения земельного спора по существу.

Наибольшую сложность для органов, которые рассматривают земельные споры, составляют вопрос отделения настоящих (реальных) нарушений субъективных прав и законных интересов землевладельцев и землепользователей от подразумеваемых (мнимых) нарушений, вызванных юридической неосведомленностью. Правовые последствия рассмотрения таких споров разные. В первом случае будет иметь место восстановления нарушенных земельных прав, а во втором - сохранение существующего правового состояния. Поэтому предварительная подготовка земельных споров до рассмотрения с целью определения условий правомерности возбуждения спора и правомочности участия в их рассмотрении, имеет важное значение для правильного и обоснованного их решения.

На необходимость досудебной подготовки к рассмотрению земельных споров обращается внимание и в постановлении Пленума Верховного Суда Украины "О практике применения судами земельного законодательства при рассмотрении гражданских дел". Так, согласно п. 25 указанного постановления, в частности, по делам об установлении порядка пользования земельным участком совладельцев жилого дома необходимо истребовать документы о предоставлении его для строительства и обслуживания жилого дома и хозяйственных построек; план земельного участка, отведенного в натуре (на местности); план этого участка с указанием ее частей, находящихся в фактическом пользовании каждого из совладельцев, а также расположенных на ней зданий, плодово-ягодных насаждений; правоустанавливающие документы на дом с указанием размера долей каждого совладельца; договор или решение суда о разделе дома в натуре или определения порядка пользования им; договор о порядке пользования земельным участком.

При подготовке к рассмотрению дел о предоставлении земельного участка для ведения фермерского хозяйства принадлежит истребовать: документы об образовании, специальность или профессию истца, стаж его работы в сельском хозяйстве, место жительства; план расположения земельного участка; обоснование относительно ее размера и перспектив деятельности фермерского хозяйства; документы конкурсной комиссии о рассмотрении заявления и прохождения конкурсного отбора; проект отведения земельного участка, разработанный организацией, которая имеет на это соответствующее разрешение (лицензию).

По делам о возмещении убытков или вреда необходимо истребовать: акт соответствующей комиссии, созданной Киевской, Севастопольской городскими советами, районной государственной администрацией или исполнительным комитетом городского (городов областного значения) совета для определения размера убытков, причиненных собственникам земли и землепользователям, утвержденный органом, который создал эту комиссию; проект мероприятий для приведения в состояние, пригодное для использования по целевому назначению земельных участков, предоставленных во временное пользование, и смету расходов на это; документы о стоимости работ по приведению в предыдущее состояние испорченных или поврежденных земель; справку надлежащей службы районной государственной администрации о среднем урожайность соответствующих культур; справку о рыночную цену этих культур.

В случае, когда для выяснения обстоятельств, имеющих значение для дела, необходимы специальные знания, судья при подготовке дела к рассмотрению, а суд - во время ее рассмотрения могут назначить проведение соответствующей экспертизы с соблюдением требований ст. 57 ГПК. Приведены требования предварительной подготовки земельных дел к рассмотрению в зависимости от их содержания, видов и состава участников, являются важными не только для органов судебной власти, но и для органов местного самоуправления и органов исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов.

Требования относительно условий и порядка решения земельных споров при судебном разбирательстве, предусмотренные соответствующими нормами ГПК и ГПК. их судебное разбирательство осуществляется определенным определенным в законе составом суда и в предусмотренные сроки, а завершается принятием соответствующего решения с определением порядка вступления в силу, его обжалования и исполнения с соблюдением требований, предъявляемых для судебных решений.

Несколько иной порядок установлен ЗК для решения земельных споров органами местного самоуправления и органами исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов. Самоуправляемый и административный порядок рассмотрения земельных споров предусматривают обращение в указанных органов, сроки рассмотрения споров ними, процедуру их рассмотрения и некоторые другие требования. Так, согласно ст. 159 ЗК земельные споры рассматриваются органами исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов и органами местного самоуправления на основании заявления одной из сторон в месячный срок со дня подачи заявления. Они рассматриваются при участии заинтересованных сторон, которые должны быть заблаговременно уведомлены о времени и месте рассмотрения спора. В случае отсутствия одной из сторон при первом решении вопроса и отсутствия официального согласия на его рассмотрение вопросы, рассмотрение спора переносится. Повторное откладывание рассмотрения земельного спора может иметь место только по уважительным причинам.

Согласно содержания указанной земельно-правовой нормы отсутствие одной из сторон без уважительных причин при повторном рассмотрении земельного спора не останавливает его рассмотрения и принятия соответствующего решения. В решении органа местного самоуправления или органа исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов определяется порядок его исполнения. Принятое решение передается сторонам спора в 5-дневный срок с момента его принятия.

Поскольку рассмотрение земельных споров органами исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов относится к административного порядка их решения, то в процессе их рассмотрения, решения и выполнения могут применяться соответствующие нормы Коап.

При решении земельных споров органами местного самоуправления последние должны руководствоваться не только ЗК, но и положениями Закона "О местном самоуправлении в Украине".

Поскольку местные советы не являются постоянно действующими органами, а работают в сессионном режиме, предусмотренном ст. 46 Закона "О местном самоуправлении в Украине" (сессии созываются по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал), то соблюдение установленного месячного срока для рассмотрения ими земельных споров является проблематичным. На самом деле, трудно представить, что сессия совета будет созвана для рассмотрения земельного спора только ради соблюдения установленного ЗК срока для его рассмотрения. С целью соблюдения указанного срока решение земельных споров, местные советы делегируют свои полномочия по их рассмотрения органам государственной исполнительной власти или исполнительным органам местного самоуправления, с последующим утверждением принятых ими решений на очередной сессии совета. В целом это не противоречит ст.ст. 27, 33, 44 и другим нормам Закона "О местном самоуправлении в Украине".

Права и обязанности сторон при рассмотрении земельных споров имеют важное значение для их объективного и обоснованного решения. Так, согласно ст. 160 ЗК стороны, участвующие в земельном споре, имеют право знакомиться с материалами по этому спору, делать из них выписки, участвовать в рассмотрении земельного спора, представлять документы и другие доказательства, возбуждать ходатайства, давать устные и письменные объяснения, возражать против ходатайств и доводов другой стороны, получать копию решения по земельному спору, и в случае несогласия с этим решением, обжаловать его. При судебном рассмотрении земельного спора, стороны наделены всеми процессуальными правами, предусмотренными для участников судебного процесса.

Выполнение решений органов исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов и органов местного самоуправления по земельным спорам является конечной целью их рассмотрения и решения. Поэтому указанные органы должны принять реалистичных мер по исполнению решения уже на стадии его принятия. Согласно ст. 161 ЗК решения соответствующих органов исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов или органов местного самоуправления вступает в силу с момента его принятия. Однако обжалование указанных решений в суде приостанавливает их исполнение.

Исполнение решения по земельным спорам, по положениям ЗК, осуществляется органом, который принял это решение. При этом, исполнение решения по земельным спорам не освобождает правонарушителя от возмещения убытков или потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства в результате нарушения земельного законодательства. Выполнение принятого решения по земельным спорам может быть приостановлено или его срок может быть продлен вышестоящим органом или судом. Таким образом, земельному законодательству известно не только приостановление исполнения принятых решений и продление срока их исполнения на основании судебного обжалования, но и обжалования вышестоящему органу исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов или органа местного самоуправления.