12. Подзаконные нормативно-правовые акты как источники земельного права.

Непосредственными источниками регулирования земельных отношений подзаконного характера являются постановления Верховной Рады Украины. К ним относятся, например, постановления Верховной Рады Украины от 18 декабря 1990 г. № 563-Х1І "О земельной реформе" и от 13 марта 1992 г. № 2200-XII "Об ускорении земельной реформы и приватизации земли". Особое место среди них занимает постановление Верховной Рады Украины от 5 марта 1998 г. № 188/98-ВР, которым были утверждены Основные направления государственной политики Украины в области охраны окружающей среды, использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности. Этот комплексный концептуальный документ очерчивает основные проблемы в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, а также определяет программу развития производственного и природноресурсового потенциала страны, меры для сбалансированного использования и эффективного восстановления природных ресурсов.

Ученые отмечают снижение количества постановлений Верховной Рады Украины, связанных с земельным правом, и объясняют это невозможностью их реализации норм как норм прямого действия.

Указы и распоряжения Президента Украины, связанные с системой источников земельного права, касающиеся определенных отношений или объектов. Они обязательны для исполнения на всей территории нашей страны. 11И указаны подзаконные акты не должны противоречить Конституции и законам, а также друг другу.

Указы Президента условно можно разделить на 2 группы: "обычные" и "необычные". К чрезвычайным относятся указы, изданные в соответствии с п. 4 Переходных положений Конституции. Согласно Переходным положениям Президент в течение 3 лет после вступления в силу Конституции имел право издавать одобренные Кабинетом Министров Украины и скрепленные подписью Премьер-министра Украины указы по экономическим вопросам, не урегулированным законами, с одновременным представлением соответствующего законопроекта в Верховную Раду Украины. Такой указ Президента набирал силу, если в течение тридцати календарных дней со дня представления законопроекта (за исключением дней межсессионного периода) Верховная Рада не принимала закон или не отклоняла подан законопроект, и действовал до вступления в силу законом, принятым Верховной Радой Украины.

Принятия "чрезвычайных" указов Президента дало возможность ускорить осуществления земельных преобразований и формирования рыночных институтов в сфере использования земель. В частности, Указ Президента Украины от 23 апреля 1997 г. № 367/97 "Об аренде земли" способствовал созданию условий для эффективного использования на договорной основе земель, находящихся в собственности граждан и юридических лиц Украины, территориальных общин сел, поселков, городов (коммунальной собственности), государства. Указ действовал до момента вступления в силу закона "Об аренде земли".

В то же время обострилась проблема внутренней согласованности земельного законодательства, которая была вызвана отсутствием в действующем законодательстве четкого определения юридической природы "чрезвычайных" указов Президента. Ряд таких указов, которые действуют на сегодняшний день, не соответствуют законам, а некоторые из них прямо противоречат действующему законодательству. Правомочие Президента на издание "чрезвычайных" указов закончилась 28 июня 1999 г.

"Обычные" указы принимаются Президентом в соответствии со ст. 106 Конституции. К их числу относятся, например, указы от 8 августа 1995 г. № 720/95 "О порядке паевания земель, переданных в коллективную собственность сельскохозяйственным предприятиям и организациям", от 17 февраля 2003 г. № 134/2003 "О мерах по созданию единой системы государственной регистрации земельных участков, недвижимого имущества и прав на них в составе государственного земельного кадастра", от 25 июля 2006 г. № 644/2006 "О некоторых вопросах организационно-правового обеспечения формирования и регулирования рынка земли и защите прав собственников земельных участков" и т.д.

Распоряжение Президента, которые касаются регулирования вопросов использования и охраны земель, немногочисленные. Например, согласно распоряжению Президента от 17 февраля 1996 г. № 34/96-рп "О Национальной программе охраны земель на 1996-2005 годы" была начата работа над созданием от повідної программы, целью которой стало создание условий для рационального использования земель, воспроизводства плодородия почв и внедрение экологически устойчивого землепользования.

Основная роль в конкретизации законов и основной объем земельно-правовых норм содержится в многочисленных постановлениях и распоряжениях Кабинета Министров Украины является высшим органом в системе органов исполнительной власти. Согласно ст. 117 Конституции Правительство принимает нормативно-правовые акты на основании и во исполнение Конституции, законов, указов и распоряжений Президента являются обязательными к выполнению. Конечно постановления Кабинета Министров Украины принимаются во исполнение прямого указания закона, постановления Верховной Рады Украины или Указа Президента. Указанные полномочия основываются на принципе разделения властей и означают, что Правительство может создавать нормы права только в рамках делегированного нормотворчества, когда необходимость принятия правительственного постановления или распоряжения следует из актов более высокого уровня. Так, например, в соответствии с пунктом 4 Заключительных положений ЗК Кабинет Министров Украины 1 августа 2002 г. № 1100 принял постановление "Об утверждении Временного порядка разграничении земель права государственной и коммунальной собственности", которым была обеспечена реализация конституционных прав общин сел, поселков и городов на землю в период до законодательного урегулирования вопросов разграничения земель государственной и коммунальной собственности.

Правительство может также самостоятельно определять необходимость принятия того или иного нормативного акта, необходимого для устранения пробелов в действующем законодательстве. К таким актам относятся, например, постановления Кабинета Министров Украины от 12 января 1993 г. № 151 "О порядке ведения государственного земельного кадастра", от 4 августа 2000 г. № 1218 "О Государственном технологический центр охраны плодородия почв", от 17 июля 2003 г. № 1088 "О создании единой системы государственной регистрации земельных участков, недвижимого имущества и прав на них в составе государственного земельного кадастра" и т.д. Особенностью нормотворческой деятельности Кабинета Министров Украины является то, что правовые нормы содержатся в самих постановлениях, так и в положениях, правилах, инструкциях и порядках, которые утверждаются этими постановлениями.

Источникам земельного права являются нормативно-правовые акты министерств и других центральных органов исполнительной власти, осуществляющих управленческие и контрольные функции в области использования и охраны земельных ресурсов. Эти акты должны соответствовать законам, указам и распоряжениям Президента Украины, постановлениям и распоряжениям Кабинета Министров Украины, иначе они не будут иметь законной силы и не будут считаться источникам земельного права. Нормативно-правовые акты министерств и других центральных органов исполнительной власти, осуществляющих отраслевое управление, обязательные для выполнения в пределах соответствующей области. В то же время акты специально уполномоченных государственных органов в области использования и охраны земель и других природных ресурсов являются обязательными для всех министерств и ведомств, физических и юридических лиц.

Центральным органом государственной исполнительной власти в области использования и охраны земель является Государственный комитет Украины по земельным ресурсам (Госкомзем). Согласно постановлению Верховной Рады Украины "Об ускорении земельной реформы и приватизации земли" Госкомзем наделен компетенцией издавать нормативные документы по вопросам реформирования земельных отношений, являются обязательными для исполнения местными органами власти и управления, собственниками земли и землепользователями независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности. В пределах своей компетенции Госкомзем разрабатывает и утверждает инструкции, методики, правила и другие нормативно-правовые акты межведомственного (межотраслевого) значение. К таким актам относятся, например, приказы от 9 января 2003 г. № 2 "Об утверждении Порядка проведения экспертной денежной оценки земельных участков", от 19 мая 2005 г. № 612/10892 "Об утверждении Порядка получения документов, материалов и другой информации, необходимых для осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель" и т.д.

Нормативно-правовые акты в сфере регулирования земельных отношений из специальных вопросов могут приниматься Госкомземом вместе с Государственным комитетом Украины по водному хозяйству (Госводхозом) и Государственным комитетом лесного хозяйства (Госкомлесхоз), Министерством регионального развития и строительства (Минрегионстроем), Министерством аграрной политики (Минагрополитики) и другими ведомствами. Как пример можно привести приказ Госкомзема,

Минстроя, Госводхоза, Минагрополитики, Госкомлесхоза и Украинской академии аграрных наук от 27 января 2006 г. № 19/16/22/11/17/12 "Порядок нормативной денежной оценки земель несельскохозяйственного назначения (кроме земель в пределах населенных пунктов)".

Межведомственной компетенцией в области использования и охраны земель и других природных ресурсов владеет Министерство охраны окружающей природной среды Украины (Минприроды). Оно реализует государственную политику в области экологии, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, защиты населения и окружающей природной среды от негативного влияния хозяйственной деятельности путем регулирования экологической, ядерной и радиационной безопасности на объектах всех форм собственности.

Специфика ведомственного нормотворчества заключается в необходимости обязательной государственной регистрации нормативных актов министерств и других центральных органов исполнительной власти, осуществляется в соответствии с Указом Президента от 3 октября 1992 г. № 493/92 "О государственной регистрации нормативно-правовых актов министерств и других органов исполнительной власти" и соответствующим Положением, утв. постановлением Кабинета Министров Украины от 28 декабря 1992 г. № 731. Незарегистрированные акты министерств и других органов исполнительной власти, а также изменения и дополнения к ним, не могут служить источниками земельного права.