90. Понятие и состав земель рекреационного назначения.

Рекреация в переводе с латинского означает "восстановление", "воспроизведение". В научном обороте это слово значительно сузило свою первоначальную семантику и теперь употребляется как синоним отдыха, восстановления жизненных сил и работоспособности человека, обеспечения ее оздоровительных, познавательных, культурно-развлекательных потребностей. Согласно ст. 50 ЗК к землям рекреационного назначения относятся земли, используемые для организации отдыха населения, туризма и проведения спортивных мероприятий.

Украина имеет огромный рекреационный потенциал: общая площадь природных рекреационных ландшафтов нашей страны составляет 9,4 млн га (15,5% территории страны), а их одновременная рекреационная емкость - почти 50 млн человек. Вместе с тем, площадь земель рекреационного назначения составляет лишь 106,9 тыс. га, что составляет 0,18% земельного фонда Украины. Украина имеет развитую сеть санаторно-курортных учреждений и учреждений отдыха. В 2005 г. их насчитывалось 3245, где было оздоровлено свыше 3,3 млн человек. По территории Украины протекает более 70000 год. На территории нашей страны насчитывается более 3000 природных озер и 22000 искусственных водоемов. Теплые Черное и Азовское моря, уникальные горные комплексы Карпат и Крыма, лесные массивы Полесья, благоприятный климат - все это создает предпосылки для развития рекреационной деятельности.

Указом Президента Украины от 21 февраля 2007 г. "О мерах по развитию туризма и курортов в Украине" 2008 год объявлен Годом туризма и курортов. В связи с этим предполагается увеличение площадей земель рекреационного назначения. Особое внимание на правительственном уровне уделяется охране земель рекреационного назначения морского побережья АРК и Одесской области, для чего планируется проведение инвентаризации земель, установление границ земельных участков рекреационного назначения, увеличение их площади.

Определение земель рекреационного назначения, приведенное в ст. 50 ЗК, является несовершенным, ведь использоваться для организации отдыха населения, туризма и проведения спортивных мероприятий могут земли любой категории, что, однако, не означает их принадлежность к землям рекреационного назначения. Так, земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для организации сельского туризма; на землях жилой и общественной застройки могут размещаться стадионы, спортивные комплексы, диснейленды, лунапарки, театры, музеи и другие рекреационные объекты; земли природно-заповедного фонда и земли оздоровительного назначения могут использоваться в рекреационных целях (ст. 9 Закона "О природно-заповедном фонде Украины", ст. 1 Закона "О курортах"; земли историко-культурного назначения могут использоваться для туристических нужд (ст. 25 Закона Украины от 8 июня 2000 г. "Об охране культурного наследия"); земли лесохозяйственного назначения также могут использоваться для рекреационных потребностей: ст. 39 J1K предусматривает такую категорию лесов как рекреационно-оздоровительные леса, выполняющие преимущественно рекреационные, санитарные, гигиенические и оздоровительные функции, а ст. 74 ЛК регулирует использование лесов для рекреационных потребностей; в ст. 59 ЗК и ст. 64 ВК предполагается использование земель водного фонда для рекреации и т.д.

В связи с указанным, законодательство порождает проблему разграничения земель рекреационного назначения и других категорий земель. Для решения этой проблемы необходимо рассматривать ст. 50 ЗК в комплексе со ст. 51 и другими нормами земельного законодательства. В ст. 51 ЗК определяется состав земель рекреационного назначения - до этих земель относятся: земельные участки зеленых зон и зеленых насаждений городов и других населенных пунктов, учебно-туристических и экологических троп, маркированных трасс, земельные участки, занятые территориями домов отдыха, пансионатов, объектов физической культуры и спорта, туристических баз, кемпингов, яхт-клубов, стационарных и палаточных туристско-оздоровительных лагерей, домов рыболовов и охотников, детских туристических станций, детских и спортивных лагерей, других аналогичных объектов, а также земельные участки, предоставленные для дачного строительства и сооружения других объектов стационарной рекреации. Необходимо обратить внимание на то, что в ст. 51 не приводится исчерпывающий перечень земель рекреационного назначения: к ним могут относиться и другие земли, которые используются для туристических походов и путешествий, спорта и отдыха, осмотра живописных ландшафтов и исторических памятников, для наблюдения за сезонными явлениями в природе, земли для стационарного размещения лунапарків, игровых и развлекательных центров и т.д.

Вместе с тем наличие на определенном земельном участке объекта, указанного в перечне ст. 51 ЗК, еще не означает принадлежность этого земельного участка к категории земель рекреационного назначения. В связи с этим, ст. 51 ЗК вступает в конкуренцию с другими нормами ЗК, которые предусматривают принадлежность земельных участков, на которых размещены такие объекты, в земли других категорий. Так, ст. 38 ЗК предусматривает принадлежность к землям жилищной и общественной застройки земельных участков в пределах населенных пунктов, которые используются для размещения общественных зданий и сооружений, других объектов общего пользования. Под такое определение подпадают все объекты, перечисленные в ст. 51 ЗК, если они расположены в пределах населенных пунктов.

Аналогичную позицию придерживает и Госкомзем в своем письме от 27 декабря 2006 г. № 14-17-7/9942 "в Отношении трактовки термина "использование земель не по целевому назначению", в котором он разъяснил, что земельные участки для строительства спортивных или других комплексов могут относиться к землям жилищной и общественной застройки. И это при том, что согласно ст. 51 ЗК такие земельные участки относятся к землям рекреационного назначения. Тот самый дом вместе с хозяйственными постройками по тому же проекту можно построить на землях сельскохозяйственного назначения, предоставленных для садоводства согласно ст. 35 ЗК (садовый домик), на землях жилой и общественной застройки для строительства и обслуживания жилого дома в соответствии со ст. 40 ЗК, и на землях рекреационного назначения для дачного строительства в соответствии со ст. 51 ЗК.

Подобным образом ст. 43 ЗК к землям природно-заповедного фонда относит участки суши и водного пространства с природными комплексами и объектами, имеющими особое рекреационную ценность, которым в соответствии с законом предоставлен статус территорий и объектов природно-заповедного фонда. В ст. 18 Закона "О природно-заповедном фонде Украины" предусматривается размещение объектов рекреации в пределах зоны антропогенных ландшафтов биосферных заповедников, а ст. 21 указанного Закона предусматривает размещение в рекреационных зонах национальных природных парков туристических маршрутов и экологических троп, гостиниц, мотелей, кемпингов и других объектов, перечисленных в ст. 51 ЗК. По мнению некоторых ученых, в таком случае возникает двойное целевое назначение и такие земли одновременно являются землями природоохранного и рекреационного назначения.

Но земельное законодательство не предусматривает возможности двойного целевого назначения земельного участка. В ст. 19 ЗК предполагается деление земель на категории по основному целевому назначению, при чем категории земель имеют разный правовой режим: отнесение земельного участка к одной из категорий исключает возможность распространения на нее правового режима иной категории. Например, парки в пределах населенных пунктов могут относиться к землям жилищной и общественной застройки (этот правовой режим допускает жилищное строительство на территории парка), к землям рекреационного назначения (этот правовой режим не допускает жилищного строительства, но допускает строительство на территории парка рекреационных объектов, например, стадиона), а к землям природно-заповедного фонда, если они объявлены парком-памятником садово-паркового искусства. В последнем случае невозможно использовать территорию парка для строительства стадиона или жилого дома. Если бы земельный участок парка одновременно принадлежала к землям природно-заповедного фонда и рекреационного назначения, то это порождало бы правовую коллизию между правовым режимом земель рекреационного назначения, который допускает строительство рекреационных объектов и правовым режимом природно-заповедного фонда, который такого строительства не допускает. Поэтому Закон "О природно-заповедном фонде Украины" предусматривает изъятие (выкуп) земельных участков и предоставлении их для создания объектов природно-заповедного фонда, то есть перевод их к категории земель природно-заповедного фонда, чем исключается возможность коллизии с правовым режимом земель рекреационного назначения.

Закон "О курортах" предусматривает обязательное размещение на землях оздоровительного назначения освоенной природной территории курортов необходимой инфраструктуры для их эксплуатации и обслуживания отдыхающих. Итак указанная инфраструктура может включать в себя размещение или строительство всех тех объектов, которые перечислены в ст. 51 ЗК. Вместе с тем Закон "О курортах" предусматривает объявлении природных территорий курортными, т.е. перевод их в категорию земель оздоровительного назначения. Таким образом исключается возможность коллизии с правовым режимом земель рекреационного назначения, ведь правовой режим земель оздоровительного назначения имеет приоритет в силу ст. 47 ЗК и законодательства о курорты.

Относительно разграничения правовых режимов земель рекреационного и историко-культурного назначения, то анализ законодательства показывает: с момента отнесения объекта к памятникам культурного наследия и включения в государственный реестр в соответствии со ст. 34 Закона "Об охране культурного наследия", земли, на которых расположен такой объект, относятся к землям историко-культурного назначения. Таким образом, несмотря на то, что историко-культурные объекты зачастую являются объектами туризма и рекреации, земли, на которых они расположены, имеют особый правовой режим, который предусматривает охрану этих объектов.

Соотношение правового режима земель рекреационного и лесохозяйственного назначения также представляет научный интерес. В ст. 1 ЛК предусмотрено среди других функций рекреационную функцию, которую выполняют леса. Создание на землях лесного фонда экологических троп, маркированных трасс не нуждается в их перевода в категорию земель рекреационного назначения. С другой стороны, согласно ст. 51 ЗК земельные участки зеленых насаждений, зеленых зон и населенных пунктов расположены на землях рекреационного назначения. Вместе с тем, в соответствии с Порядком разделения лесов на категории и выделения особо защитных лесных участков, утв. постановлением Кабинета Министров Украины от 16 мая 2007 г. № 733, отнесение лесов к категории рекреационно-оздоровительных и создания зеленых зон осуществляется Госкомлесхозом. Этот орган не имеет права изменять целевого назначения земельного участка. Согласно ст. 20 ЗК изменение целевого назначения земельных участков относится к полномочиям соответствующих органов исполнительной власти или местного самоуправления. Поэтому образование зеленой зоны вокруг населенных пунктов, отнесение лесов населенных пунктов к категории рекреационно-оздоровительных не означает перевод соответствующего земельного участка к категории земель рекреационного назначения. Итак леса зеленых зон и леса вокруг населенных пунктов могут размещаться на землях лесного, а не рекреационного назначения.

Вызывает интерес и разграничение правовых режимов земель рекреационного назначения и земель водного фонда. В соответствии со ст. 58 ЗК к землям водного фонда относятся земли, занятые морями, реками, озерами, водохранилищами и другими водными объектами, островами, не занятыми лесами прибрежными защитными полосами, гидротехническими, другими водохозяйственными объектами, а также земли, выделенные под полосы отвода для них, береговыми полосами водных путей. Вместе с тем, яхт-клубы, дома отдыха, пансионаты, турбазы, кемпинги, детские лагеря, дачные участки и другие объекты, перечисленные в ст. 51 ЗК, довольно часто размещаются вблизи водных объектов. В п. "г" ч. 2 ст. 61 ЗК и п. 4 ч. 2 ст. 89 ВК запрещается строительство любых сооружений (кроме гидротехнических, гидрометрических и линейных), в том числе баз отдыха, дач, гаражей и стоянок автомобилей в прибрежных защитных полосах вдоль рек, вокруг водоемов и на островах. Следовательно, установление прибрежной защитной полосы и перевод земельного участка к категории земель водного фонда исключает возможность строительства на ней рекреационных объектов, однако, если земельный участок, на котором расположен водный объект, перевести в категорию земель рекреационного назначения - тогда строительство рекреационных объектов станет возможным.

Таким образом, законодательство допускает создание или строительство объектов, перечисленных в ст. 51 ЗК, не только на землях рекреационного назначения, но и на землях других категорий. При этом, земли рекреационного назначения не имеют приоритета перед одной другой категории земель, в то время как в некоторых случаях другие категории земель имеют приоритет перед землями рекреационного назначения для определения правового режима земель, на которых размещены объекты, перечисленные в ст. 51 ЗК. В случае, если земельное законодательство допускает отнесение земельного участка в нескольких различных категорий земель - имеет место конкуренция целевого назначения земельного участка. В этом случае, согласно ст. 20 ЗК соответствующий орган должен определить основное целевое назначение соответствующего земельного участка и отнести ее к той или иной категории. При этом учитывается ходатайство лица, которому земельный участок отводится.

Правовой режим земель рекреационного назначения не может возникать "автоматически" вследствие образования или размещения определенных объектов. Он может возникнуть только на основании решений соответствующих органов и соответствующей землеустроительной документации. В соответствии с п. "в" ч. 1 ст. 183 и п. "г" ч. 1 ст. 184 ЗК установления границ земельных участков рекреационного назначения осуществляется в ходе землеустройства. Согласно п. "д" ч. 1 ст. 6 Закона "О землеустройстве" установление режима рекреационного назначения является одним из принципов, на которых базируется землеустройство. То есть правовой режим земель рекреационного назначения должен обязательно устанавливаться в ходе землеустройства. Отсутствие должным образом утвержденного проекта землеустройства - означает невозможность распространения на соответствующий земельный участок правового режима земель рекреационного назначения. Это может быть проект землеустройства относительно отвода земельного участка, а может - проект землеустройства по организации и установлению границ территорий рекреационного назначения.

С учетом вышеизложенного, земли рекреационного назначения - это земли, предоставленные для нужд отдыха населения, спортивной и туристической деятельности. Указанные земли имеют рекреационную качество, то есть пригодными для удовлетворения рекреационных потребностей. Такая пригодность может оговариваться природными свойствами земель (определенными экологическими характеристиками, благоприятными для отдыха и оздоровления граждан), расположением их в живописной местности: урочищах, ландшафтах и т.д, отсутствием факторов, которые могут негативно влиять на здоровье людей (в том числе расположенных неподалеку промышленных объектов). Рекреационная качество может также оговариваться упорядочению территории, строительством рекреационных объектов (театров, музеев, гостиниц, ресторанов и т.д.). Отсутствие факторов, негативно влияющих на здоровье людей является законодательным требованием для земель рекреационного назначения и проверяется органами государственной санитарно-эпидемиологической службы Министерства здравоохранения Украины при согласовании соответствующих проектов землеустройства в соответствии с Методическими рекомендациями "Обследование и районирование территории по степени влияния антропогенных факторов на состояние объектов окружающей среды с использованием цитогенетических методов", утв. приказом Министерства здравоохранения Украины от 13 марта 2007 г. № 116. Пригодность земель для рекреационных нужд может устанавливаться в ходе природно-сельскохозяйственного, эколого-экономического, противоэрозионной и других видов районирования (зонирование) земель в соответствии со ст. 26 Закона "Об охране земель".

Проблемным представляется вопрос о соотношении земель рекреационного назначения и рекреационных зон. Анализ законодательства Украины показывает, что понятия рекреационной зоны шире понятия земель рекреационного назначения: рекреационные зоны могут создаваться не только на землях рекреационного назначения, но и на землях природно-заповедного и другого природоохранного назначения, на землях водного фонда и землях лесного фонда. Кроме того перевода земель в категорию земель рекреационного назначения обязательно означает создание на этом земельном участке рекреационной зоны. Такой вывод следует из содержания ст. 63 Закона "Об охране окружающей природной среды", согласно которой рекреационными зонами являются участки суши и водного пространства, предназначенные для организованного массового отдыха населения и туризма, а правовой режим этих зон определяется Верховной Радой АРК, местными советами в соответствии с законодательством Украины и АРК. Итак, земли рекреационного назначения в соответствии с положениями ст.ст. 50, 51 ЗК соответствуют указанным требованиям, стоит признать, что на все земли рекреационного назначения распространяется правовой режим рекреационных зон, установленный законодательством. Следовательно, земли рекреационного назначения можно также определить как земли, предоставленные для образования, использования и охраны рекреационных зон.