85. Правовой режим земель природно-заповедного фонда

Исследование понятия "правовой режим земель" имеет принципиальное значение для выяснения тех правовых рычагов, с помощью которых земельное законодательство осуществляет свою регулирующую функцию. Этот термин сегодня довольно часто используется в научных работах и специальной литературе, но в законодательстве его содержание не раскрывается. Современная наука земельного права также не содержит четкого определения этого понятия, которое имеет чрезвычайно важное значение для установления порядка использования и охраны отдельных категорий земель.

Общепризнанной является точка зрения, что под правовым режимом земель понимается совокупность правовых норм, которые определяют сущность и состав элементов этого понятия: права собственности на землю, прав на землю землепользователей, управление в сфере использования и охраны земель, правовой охраны земель. Иногда в состав этого понятия включаются юридическая ответственность юридических и физических лиц за нарушение земельного законодательства, а также порядок и условия ее применения.

С выражением М.И. Матузова правовой режим - это особый порядок правового регулирования, что выражается в определенном сочетании юридических средств и создает желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права. И.А. Іконицька отмечает, что правовой режим - это установленная нормами права возможна и надлежащее поведение в отношении земли как объекта права собственности и иных прав на земельные участки, объекта государственного управления земельными ресурсами и объекта правовой охраны земли как природного ресурса, что выполняет определенные Конституцией РФ важнейшие социально-экономические функции - основы жизнедеятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

В.И. Семчик, определяя понятие правового режима имущества и применяя его к земле как объекта правоотношений, указывает, что правовой режим - это установленный правовыми средствами порядок функционирования имущества как объекта права в системе правоотношений. Н.И. Титова указывает, что для понятия содержания правового режима земель важен не только особый порядок правового регулирования, но и его последствия.

В этом случае речь идет о правовом режиме земель, что является следствием правового регулирования общественных земельных отношений на основе учета природных и социальных особенностей, что обеспечивает интересы субъектов этих отношений и специальный порядок использования этих земель. Следовательно это совокупность правовых норм, которые установили основные принципы и определенный порядок использования разных земель.

Большой юридический энциклопедический словарь определяет правовой режим (от лат. regimen - управление, руководство) как определенную совокупность юридических средств, способов, применяемых в определенной сфере общественных отношений и обеспечивают действие механизма правового регулирования.

Режим территорий и объектов природно-заповедного фонда - это совокупность научно обоснованных экологических требований, норм и правил, которые определяют правовой статус, назначение этих территорий и объектов, характер допустимой деятельности в них, порядок охраны использования и воспроизведения их природных комплексов. Режим территорий и объектов природно-заповедного фонда определяется в соответствии с Законом "О природно-заповедном фонде Украины" с учетом их классификации и целевого назначения.

Правовой режим земель природно-заповедного фонда и другого природоохранного назначения - это установленный правовыми нормами порядок охраны земель, которая предусматривает сохранение и воспроизведение, а также использования по целевому назначению земель различных форм собственности, обеспечение охраны прав всех субъектов на эти земли, осуществление управления землями и обеспечения контроля за соблюдением законодательства и применения ответственности за его нарушение.

Правовой режим земель природно-заповедного фонда может быть как унифицированным (единым для всей территории), так и дифференцированным ( разным в зависимости от функциональных зон территории). Унифицированным является правовой режим природных заповедников, заказников, памятников природы и заповедных урочищ. Дифференцированным является правовой режим объектов, территория которых в соответствии с требованиями Закона "О природно-заповедном фонде Украины" га Проектом организации соответствующей территории подлежит функциональному зонированию. Так, дифференцированный правовой режим установлен для биосферных заповедников, национальных природных парков и зоологических парков. Законодательство предусматривает возможность, но не обязывает, осуществлять функциональное зонирование региональных ландшафтных парков, ботанических садов, дендрологических парков и парков-памятников садово-паркового искусства. Кроме того, унифицированный правовой режим делится на заповедный и заказной, а дифференцированный в зависимости от установленных функциональных зон.

Заповедный режим является наиболее жестким с точки зрения установленных запретов. Закон предусматривает запрет любой хозяйственной и иной деятельности, что противоречит целевому назначению объекта, а также невмешательство или ограниченное вмешательство человека лишь в исключительных случаях в структуру экосистем и природные процессы. Перечень запрещенных видов деятельности установлен ст. 16 Закона "О природно-заповедном фонде Украины". Этот вид правового режима присущ природным заповедникам, которые создаются с целью сохранения в естественном состоянии типичных или уникальных для данной ландшафтной зоны природных комплексов со всей совокупностью их компонентов, изучение природных процессов и явлений, происходящих в них, разработки научных основ охраны окружающей среды, эффективного использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности. Заповедный режим устанавливается и для памятников природы и заповедных урочищах, поскольку на территориях этих объектов запрещается любая деятельность, которая угрожает сохранению или приводит к деградации их состояния нарушает естественные процессы.

Заповедный режим действует и в составе дифференцированного правового режима объектов природно-заповедного фонда. Так, природно-заповедное законодательство для некоторых форм заповедование предусматривает обязательность функционального зонирования, а для других - возможность. Поэтому в составе биосферных заповедников и национальных природных парков выделяются функциональные зоны с заповедным режимом, а на территориях региональных ландшафтных парков, ботанических садов, дендрологических парков и парков-памятников садово-паркового искусства может осуществляться функциональное зонирование и соответственно выделяться зоны заповедного режима.

Заказной режим - это режим, при котором ограничивается или запрещается осуществление отдельных видов хозяйственной деятельности, противоречащие целям и задачам, предусмотренным положением о заказнике. Заказной режим охраны и использования устанавливается в заказниках, которые в зависимости от происхождения, других особенностей природных комплексов подразделяются на отдельные виды. Хозяйственная, научная и иная деятельность, не противоречащую целям и задачам заказника, производится с соблюдением общих требований относительно охраны окружающей природной среды.

Дифференцированный правовой режим подразделяется в зависимости от установленных функциональных зон. Назначение и правовой режим каждой функциональной зоны устанавливается Законом "О природно-заповедном фонде Украины" и Проектом организации территории конкретного заповедного объекта. Так, на территории биосферного заповедника выделяются: зона заповедного режима, буферная зона и зона антропогенных ландшафтов. На территории буферной зоны устанавливается режим косвенного использования при котором осуществляется ограниченное использование природных ресурсов в рекреационных, оздоровительных, спортивных, туристических, образовательных и других познавательных целях. На территории зоны антропогенных ландшафтов устанавливается режим прямого природопользования - режим, при котором осуществляется сбалансированное ведения традиционной хозяйственной деятельности, что приводит к дестабилизации экологического равновесия на природно-заповедной территории и ухудшение общего состояния окружающей среды в регионе. В пределах территории биосферных заповедников могут выделяться зоны регулируемого заповедного режима, в состав которых включаются региональные ландшафтные парки, заказники, заповедные урочища с соблюдением требований по их охране, установленных законодательством. Режим регулируемой заповедности это ограниченное научно обоснованное вмешательство человека в природные процессы, при котором не преследуются никакие цели, кроме сохранения в естественном состоянии растительных сообществ, объектов животного мира, других компонентов природы на основе поддержания экологического равновесия.

К землям природно-заповедного фонда включаются природные территории и объекты природных заповедников. Земли природных заповедников полностью изымаются из хозяйственного использования и предоставляются заповедникам в постоянное пользование. На землях природных заповедников устанавливается унифицированный заповедный правовой режим, который исключает любую хозяйственную и иную деятельность, что противоречит целевому назначению заповедника, нарушает естественное развитие процессов и явлений или создающая угрозу вредного воздействия на природные комплексы и объекты. Для обеспечения заповедного режима охраны природных комплексов и объектов, природных заповедников и предотвращения негативного воздействия хозяйственной деятельности на прилегающих к ним территориях устанавливаются охранные зоны со специальным режимом.

Земли биосферных заповедников также включаются в состав земель природно-заповедного фонда. Для биосферных заповедников предусмотрен дифференцированный режим охраны, воспроизводства и использования природных комплексов в соответствии с функциональным зонированием. Наглядным примером зонирование территории биосферного заповедника является зонирование, которое осуществлено на территории Черноморского биосферного заповедника.

Зонирование территории биосферного заповедника осуществлено в соответствии с проектом организации его территории, который разработан на всю территорию биосферного заповедника, включая земли предоставлены биосферном заповеднике, а также земли, которые зачислены в состав заповедника без изъятия их у землевладельцев и землепользователей. В пределах территории Черноморского биосферного заповедника выделяются такие функциональные зоны: заповедная зона - предназначена для сохранения и восстановления наиболее ценных природных и минимально нарушенных антропогенными факторами природных комплексов, генофонда растительного и животного мира в соответствии режима, определенного законом для природных заповедников; буферная зона - выделяется с целью предотвращения негативного воздействия на заповедную зону хозяйственной деятельности на прилегающих территориях, а ее режим устанавливается в соответствии с требованиями, установленными для охранных зон природных заповедников; зона антропогенных ландшафтов - состоит из территорий традиционного землепользования, лесопользования, водопользования, мест поселение, рекреации и иных видов хозяйственной деятельности; зона регулируемого заповедного режима.

В заповедной зоне запрещена любая хозяйственная и иная деятельность, что противоречит целевому назначению заповедника, нарушает естественное развитие процессов и явлений или создающая угрозу вредного воздействия на природные комплексы и объекты, а именно: строительство сооружений, дорог, линейных и других объектов транспорта и связи, не связанных с деятельностью природных заповедников, разведение костров, устройство мест отдыха населения, стоянка транспорта, а также проезд и проход посторонних человек, прогон домашних животных, передвижение механических транспортных средств, за исключением путей общего пользования, лесосплав, пролет самолетов и вертолетов ниже 2000 м над землей, преодоление самолетами звукового барьера над территорией заповедника и другие виды искусственного шумового воздействия, превышающие установленные нормативы; запрещенными являются все виды природопользования (общего и специального), а также проведение мероприятий по увеличению численности отдельных видов животных более допустимую научно обоснованную емкость угодий, сбора коллекционных и других материалов, за исключением материалов, необходимых для выполнения научных исследований.

В буферной зоне биосферного заповедника не допускается строительство промышленных и других объектов, развитие любой хозяйственной деятельности, которая может привести к негативному воздействию на заповедную зону. Оценка такого воздействия осуществляется на основе экологической экспертизы, производится в порядке, установленном законодательством Украины.

В буферной зоне, зоне антропогенных ландшафтов и в зоне регулируемого заповедного режима может осуществляться спортивное рыболовство и охота, осмотр особо живописных и памятных мест, устройства и соответствующее оборудование туристических маршрутов и экологических троп, но не могут осуществляться рубки леса главного использования, промышленная рыболовля и промышленная добыча охотничьих видов животных, другая деятельность, которая может негативно повлиять на состояние природных комплексов и объектов этих зон и заповедной зоны.

В состав Черноморского биосферного заповедника входят 5 материковых участков, две мелководные морские заливы - Тендровская и Ягорлыцкий, более 20 островов, а также прибрежные полосы моря. Земли биосферном заповеднике предоставленные в постоянное пользование и составляют 89129 га, в том числе 70509 га - зона заповедного режима и 18620 га - буферная зона.

Объектами охраны этого биосферного заповедника является гнездовых и перелетных птиц, а также типичные ландшафты типчаково-полынных причерноморских степей и солончаков. Водно-болотные угодья Тендровской и Ягорлицкого заливов Черного моря согласно Рамсарской конвенции от 2 февраля 1971 г. получили статус угодий, имеющих международное значение, главным образом как местообитания водоплавающих птиц.

На землях национальных природных парков устанавливается также дифференцированный режим использования, воспроизводства и охраны согласно функционального зонирования: заповедная юная, зона регулируемой рекреации, зона стационарной рекреации и хозяйственная зона. Для примера, рассмотрим зонирование Шацкого национального природного парка. Вся территория парка составляет 48996,6 га и разделена на функциональные зоны в соответствии с требованиями Закона "О природно-заповедном фонде Украины" и Проекта организации территории национального природного парка, охраны, воспроизводства и рекреационного использования его природных комплексов и объектов. Заповедная зона, в которую вошли наиболее ценные природные участки, составляет 4804,9 га; юная регулируемой рекреации составляет 12325 га и зона стационарной рекреации - 1282,7 га. Хозяйственная зона составляет 30584 га и включает земли сельскохозяйственных предприятий, Госкомлесхоза, и других землевладельцев и землепользователей.

В заповедной зоне для сохранения и восстановления природных комплексов, проведения научно-исследовательских работ и выполнения других задач в национальном природном парке может допускаться выполнения восстановительных работ на землях с затронутыми коренными природными комплексами, а также осуществление мер по предотвращению изменениям природных комплексов национального природного парка вследствие антропогенного воздействия - восстановление гидрологического режима, сохранение и восстановление растительных сообществ, исторически сложившихся видов растений и животных, которые исчезают, и т.п.; осуществление противопожарных и санитарных мероприятий, что не нарушают режима заповедной зоны национального природного парка; сооружение в установленном порядке зданий и других объектов, необходимых для выполнения поставленных перед национальным природным парком задач; сбор коллекционных и других материалов, выполнение работ, предусмотренных планами долгосрочных стационарных научных исследований, проведения экологической образовательно-воспитательной работы. В пределах заповедной зоны может осуществляться любая хозяйственная и иная деятельность, что противоречит целевому назначению этой зоны, нарушает естественное развитие процессов и явлений или создающая угрозу вредного воздействия на природные комплексы и объекты.

В зоне регулируемой рекреации может осуществляться спортивное рыболовство и охота, осмотр особо живописных и памятных мест, устройства и соответствующее оборудование туристических маршрутов и экологических троп; в этой зоне не могут осуществляться рубки леса главного использования, промышленная рыболовля и промышленная добыча охотничьих видов животных, другая деятельность, которая может негативно повлиять на состояние природных комплексов и объектов этой зоны и заповедной зоны.

В хозяйственной зоне осуществляются хозяйственная деятельность парка и традиционные для этого региона виды природопользования.

Такое зонирование территории национального природного парка позволяет обеспечивать сохранение уникальных природных объектов, рационально распределять антропогенные нагрузки, упорядочивать процесс использования природных ресурсов и оптимизировать работу служб сервиса и охраны парка.

В законодательстве предусмотрена возможность в случае необходимости устанавливать охранные зоны на территориях, прилегающих к отдельным участкам национальных природных парков, а также вокруг региональных ландшафтных парков, заказников, памятников природы, заповедных урочищ, ботанических садов, дендрологических и зоологических парков, парков-памятников садово-паркового искусства.

Охранные зоны - это полосы суши или акватории, прилегающие к природоохранных территорий и объектов, выделяемых для обеспечения необходимого режима охраны природных комплексов и заповедников, предотвращение негативного воздействия хозяйственной деятельности на прилегающих к ним участках.

Региональные ландшафтные парки организуются, как правило, без изъятия земельных участков, водных и других природных объектов в их собственников и землепользователей. На территории региональных ландшафтных парков с учетом природоохранной, оздоровительной, научной, рекреационной, историко-культурной и иных ценностей природных комплексов и объектов может производиться зонирование с учетом требований, установленных для территорий национальных природных парков.

Объявление заказников производится без изъятия земельных участков, водных и других природных объектов в их собственников или пользователей. На землях под заказниками особой охране подлежит не весь природный комплекс, а, как правило, отдельный природный элемент (ландшафт, насекомые, птицы, растительные группировки, и т.д.), отсюда и разделение заказников на 11 видов. На территории заказника ограничивается или запрещается деятельность, противоречащая целям и задачам, предусмотренным положением о заказнике.

Объявления отдельных уникальных природных образований памятниками природы производится без изъятия земельных участков, водных и других природных объектов в их владельцев и пользователей. На территории памятников природы запрещается любая деятельность, которая угрожает сохранению или приводит к деградации или первобытного состояния.

Земли заповедных урочищ также включаются в состав земель природно-заповедного фонда. Объявление заповедных урочищ осуществляется без изъятия земельных участков, водных и других природных объектов в их владельцев и пользователей. На территории заповедных урочищ запрещается любая деятельность, нарушающая природные процессы, которые происходят в природных комплексах, включенных в их состав, в соответствии с требованиями, установленными для природных заповедников.

Ботанические сады включаются в состав объектов природно-заповедного фонда. Для создания этой организационно-правовой формы искусственного заповедование производится изъятие из хозяйственного использования участков земли и водного пространства со всеми природными ресурсами в предыдущих владельцев и пользователей. Функциональное зонирование территории ботанического сада осуществляется в соответствии с положением о ботанический сад и Проектом организации (упорядочения) его территории, что разрабатывается специализированными научными и проектными учреждениями и утверждается органом, в подчинении которого находится ботанический сад, по согласованию с центральным органом исполнительной власти в отрасли охраны окружающей природной среды, или его представительствами на местах. На территории ботанического сада могут устанавливаться следующие функциональные зоны: экспозиционная, научная, заповедная и административно-хозяйственная.

Порядок использования земель других территорий и объектов природно-заповедного фонда (дендрологических парков и зоологических парков, парков-памятников садово-паркового искусства) и их функциональных зон регулируется Законом "О природно-заповедном фонде Украины".