91. Правовой режим земель рекреационного назначения.

Общий правовой режим земель рекреационного назначения

Правовой режим земель рекреационного назначения составляет порядок поведения субъектов правоотношений по поводу их использования. Он устанавливается кроме земельного законодательства также и законодательством о рекреационную деятельность. Последнее получило существенное развитие за годы независимости Украины и охватывает: законодательство о рекреационные зоны; законодательство о туризме; законодательство о физическую культуру и спорт; законодательство о музеях и музейном деле; законодательство о театры; законодательство о свободных экономических зонах рекреационного типа; лесное и водное законодательство в части осуществления рекреационной деятельности и т.д.

Правовой режим конкретного земельного участка рекреационного назначения характеризуется пирамидальным наложением Из составляющих: общих требований ко всем земель этой категории (общий правовой режим земель рекреационного назначения); специальных требований для определенного вида земель рекреационного назначения (специальный правовой режим земель рекреационного назначения); требований, предусмотренных соответствующим проектом землеустройства для конкретного земельного участка рекреационного назначения.

Земли рекреационного назначения подлежат особой охране в соответствии со ст. 162 ЗК. Генеральная схема планирования территории Украины предусматривает охрану и неизнурительное использования земель рекреационного назначения, включения их в национальной экологической сети Украины. Закон "Об экологической сети Украины" предусматривает возможность как включение существующих земель рекреационного назначения к экологической сети Украины согласно схем формирования экосети, так и выявление территорий, имеющих особую рекреационную ценность и планирование перевода их в категорию земель рекреационного назначения в связи с соответствующими схемами формирования экосети. При этом должны учитываться нормативы оптимального соотношения земельных угодий в соответствии со ст. 33 Закона "Об охране земель". Согласно ч. 6 ст. 16 Закона "Об экологической сети Украины" собственники и пользователи земель рекреационного назначения, включенных в перечень территорий и объектов экосети, берут на себя обязательства по сохранению природных ресурсов, их экологически сбалансированного и рационального использования.

Особый правовой режим предполагается установить для земель рекреационного назначения прибрежной зоны Черного и Азовского морей. Согласно Общегосударственной программы охраны и воспроизведения окружающей среды Азовского и Черного морей, утв. Законом Украины от 22 марта 2001 г., предполагается расширение территории земель рекреационного назначения в прибрежной зоне, создание кадастра природных рекреационных ресурсов морского побережья, определение уровней экологически допустимой нагрузки для рекреационных зон. В прибрежной полосе предполагается также развитие экологического (зеленого) туризма, резервирования земель для последующего перевода в категорию земель рекреационного назначения.

Ценность земель рекреационного назначения в том, что они являются подходящими для отдыха населения, на них отсутствуют факторы негативного влияния на здоровье человека. Они нуждаются в особой охране путем запрета деятельности, что препятствует или может воспрепятствовать использованию их по целевому назначению или негативно влияет или может повлиять на естественное состояние этих земель. Это общее ограничение, предусмотренное в ст. 52 ЗК. Перечень запрещенных видов деятельности на землях рекреационного назначения определяется законодательством.

Законодательство предусматривает такие ограничения правового режима земель рекреационного назначение:

запрет изменения природного ландшафта - ст. 63 Закона "Об охране окружающей природной среды";

запрещение сброса сточных вод на землях рекреационного назначения - п. 11 Правил охраны внутренних морских вод и территориального моря от загрязнения и засорения, утв. постановлением Кабинета Министров Украины от 19 февраля 1996 г. № 269 (в редакции постановления Кабинета Министров Украины от 29 марта 2002 г. № 431); запреты и ограничения видов деятельности, которые сопровождаются образованием шума - п. 1 ч. 8 ст. 24 Закона "Об обеспечении санитарного и эпидемического благополучия населения";

ограничения въезда транспортных средств на земли рекреационного назначения - ст. 17 Закона Украины от 16 октября 1992 г. "Об охране атмосферного воздуха" (в редакции Закона от 21 июня 2001 г.);

запрет несанкционированного размещения отходов на землях рекреационного назначения - ст. 33 Закона "Об отходах";

запрет проведения геологоразведочных работ на землях рекреационного назначения без предварительной обязательной экологической экспертизы - ч. 2 ст. 45 Закона "О нефти и газе"; установление более строгих нормативов экологической безопасности для земель рекреационного назначение - ст. 6 Закона "Об охране атмосферного воздуха", ст. 36 ВК;

запрещение применения на землях рекреационного назначения осадков сточных вод - ст. 39 Закона "Об охране земель";

ограничение изъятия земель рекреационного назначения государственной собственности для других нужд - ст. 149 ЗК предусматривает, что такое изъятие должно осуществляться Кабинетом Министров Украины;

другие ограничения антропогенного воздействия на земли рекреационного назначения в связи с проектом землеустройства - ст. 50 Закона "Об охране земель" (в том числе установление нормативов рекреационной нагрузки).

Законодательство предусматривает также обременения (обязанности совершать определенные действия) в отношении земель рекреационного назначения. Так, ст. 18 Закона Украины от 6 апреля 2000 г. "О защите населения от инфекционных болезней" предусматривает обязанность удерживать земли рекреационного назначения в надлежащем санитарном состоянии. Это, в частности, включает в себя проведение профилактических дезинфекционных мероприятий, недопущение размножения насекомых и грызунов в больших количествах.

Проблемным вопросом правового режима земель рекреационного назначения является определение объектов, которые можно строить на землях рекреационного назначения. Если речь идет о строительстве рекреационных объектов -- то они могут строиться на землях рекреационного назначения в любом количестве: объекты, перечисленные в ст. 51 ЗК, а также музеи, театры, кинотеатры, библиотеки, диснейленды, лунапарки, дельфинарии и т.д. Но можно ли строить на землях рекреационного назначения объекты, которые не являются рекреационными, но могут использоваться для обслуживания отдыхающих: магазины, отели, рестораны, стоянки автомобилей и т.п.? Считаем, что объекты обслуживания отдыхающих, которые не являются рекреационными объектами, могут строиться в составе рекреационных зон, но таким образом, чтобы не нарушить основное целевое назначение этой категории земель. Если на землях рекреационного назначения строится гипермаркет, или большой гостиничный комплекс - это будет нарушением правового режима земель рекреационного назначения. Однако, размещение на землях рекреационного назначения магазинчиков, парикмахерских, административных зданий и т.п. в таком количестве, что больше половины земельного участка все-таки используется для размещения рекреационных объектов - нельзя считать нарушением правового режима земель рекреационного назначения.

Некоторые объекты вообще в коем случае нельзя строить на землях рекреационного назначения: это те объекты, которые не являются рекреационными и не связанные с обслуживанием отдыхающих: жилые дома, промышленные объекты, любые объекты, которые вредно влияют на экологическое состояние земель рекреационного назначения.

Кроме общих предписаний законодательства по использованию и охране земель рекреационного назначения, правовой режим конкретного земельного участка рекреационного назначения может определяться специальным проектом землеустройства по организации и установлению границ территорий рекреационного назначения согласно п. "г" ч. 2 ст. 25 Закона "О землеустройстве". Такие проекты разрабатываются и утверждаются в соответствии со ст. 47 Закона "О землеустройстве" и Порядком разработки проектов землеустройства по организации и установлению границ территорий природно-заповедного фонда, другого природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения, утв. постановлением Кабинета Министров Украины от 25 августа 2004 г. № 1094. В проекте землеустройства определяется: функциональная организация территории рекреационного назначения; местоположение и размеры земельных участков, их собственники и землепользователи, в том числе арендаторы; режим использования и охраны территории рекреационного назначения; границы земельных участков, включенных в состав территорий рекреационного назначения, в отношении использования которых установлены ограничения (обременения), в разрезе землевладельцев и землепользователей; размер охранной зоны.

Установление охранной зоны земель рекреационного назначения предусматривает наложение определенных ограничений и обременений на владельцев и пользователей соседних земельных участков, а потому должен сопровождаться возмещением причиненных им убытков. Проекты организации и установлению границ земельных участков рекреационного назначения могут предусматривать функциональное зонирование с выделением зоны особой охраны; познавательной зоны; зоны кратковременного отдыха; зоны обслуживания посетителей; зоны хозяйственного назначения; другие виды зон, предусмотренные проектом землеустройства. По характеру использования земли рекреационного назначения могут быть моноваріантними (только для одного вида рекреационной деятельности), поліваріантними (поочередно могут использоваться для нескольких видов рекреационной деятельности) и комплексными (могут одновременно использоваться для нескольких видов рекреационной деятельности).

Проблема заключается в том, что местные советы могут принимать решения о переводе земельного участка из категории земель рекреационного назначения, выступать заказчиком разработки проектов землеустройства по организации и установлению границ территорий рекреационного назначения, но п. "г" ч. 2 ст. 67 Закона "О землеустройстве" предусматривает финансирование разработки таких проектов за счет средств Государственного бюджета, а не местных бюджетов. Поэтому образование рекреационных зон может быть длительным по времени: необходимо учесть пожелания местных советов в проекте закона о Государственном бюджете Украины на соответствующий год, принять постановление Кабинета Министров Украины о порядке использования субвенции из Государственного бюджета на создание рекреационных зон и т.д.

Использования земель рекреационного назначения, в соответствии со ст. 38 Закона "Об охране окружающей природной среды" бывает общим и специальным. Общее использование этих земель, как правило, осуществляется отдыхающими, которые пользуются землями рекреационного назначения бесплатно на условиях, установленных законодательством и владельцами или пользователями этих земель. При этом, они могут оплачивать рекреационные услуги, но не являются субъектами платы за землю. Специальное использование земель рекреационного назначения осуществляется на праве собственности, аренды, постоянного землепользования, сервитута и других правовых основаниях. Субъекты права специального использования земель рекреационного назначения пользуются правами на эти земли, а также обязаны вносить плату за использование этих земель в соответствии с законодательством Украины.

В ст. 52 ЗК предполагается, что земли рекреационного назначения могут находиться в государственной, коммунальной и частной формах собственности. Следует иметь в виду, что согласно п. "а" ч. Ст. 83 ЗК земли рекреационного назначения общего пользования населенных пунктов (площади, улицы, проезды, дороги, парки, скверы, бульвары и др.) не могут передаваться из коммунальной в частную собственность. Это означает запрет приватизации указанных земель, но они могут находиться в частной собственности в том случае, когда соответствующие рекреационные объекты создаются на землях частной собственности.

Управление землями рекреационного назначения имеет свою специфику. Например, относительно земель зеленых зон и лесов населенных пунктов управления в определенных пределах осуществляет Госкомлесхоз. В отношении земель, используемых для туризма, определенную компетенцию имеет государственная служба туризма и курортов. Она действует в составе Министерства культуры и туризма Украины. В отношении земель, используемых для спортивной деятельности, управление может осуществляться Министерством Украины по делам семьи, молодежи и спорта. Управление землями рекреационного назначения в пределах своей компетенции осуществляют также администрации музеев и свободных экономических зон.

Определенную специфику имеет правовое регулирование взимания платы за земли рекреационного назначения. Ставка земельного налога за временное пользование землями рекреационного назначения, в соответствии со ст. 9 Закона "О плате за землю" устанавливается в размере 50% от денежной оценки площади пашни по области. Вместе с тем согласно ст. 12 указанного Закона от земельного налога освобождаются отечественные учреждения культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, физической культуры и спорта, которые полностью содержатся за счет государственного или местных бюджетов. Не взимается плата за земли детских санаторно-курортных, физкультурно-спортивных и оздоровительных учреждений.

В соответствии со ст. 7 Закона "О плате за землю" земельный налог за земельные участки дачно-строительных кооперативов взимается в размере 3% от суммы земельного налога, исчисленного для земель населенных пунктов в порядке, предусмотренном указанной нормой. Земельный налог за земельные участки рекреационного назначения в пределах населенных пунктов, занятые зданиями и сооружениями не связанными с рекреационной деятельностью, взимается в пятикратном размере обычной ставки земельного налога населенных пунктов.

В ст. 9 Закона "О плате за землю" устанавливается ставка земельного налога только для временного рекреационного землепользования. Ставка земельного налога для собственников земель рекреационного назначения законодательством не определена, поэтому можно сделать вывод, что владельцы земель рекреационного назначения освобождаются от уплаты земельного налога за эти земли до того времени, пока не будут внесены изменения в Закон "О плате за землю".

Специальные правовые режимы земель рекреационного назначения

Отдельные виды земель рекреационного назначения имеют специальный правовой режим, поскольку регулируются наряду с общими нормами законодательства о землях рекреационного назначения также и специальными нормами законодательства о эти виды рекреационных зон. Специфические правовые режимы земель рекреационного назначения установлены для зеленых зон и зеленых насаждений населенных пунктов, туристско-оздоровительных объектов, дачных участков, земель свободных экономических зон туристско-рекреационного типа, земель, предназначенных для туристической деятельности, а также тех, на которых расположены объекты для проведения спортивных мероприятий, земель, на которых расположены музеи, не отнесенные к памятникам культурного наследия.

Специальный правовой режим зеленых зон вокруг населенных пунктов. Согласно ч. 2 ст. 59 Закона "Об охране окружающей природной среды" правовой режим пригородных и зеленых зон определяют сельские, поселковые, городские советы при разработке генеральных планов соответствующих населенных пунктов по согласованию с соответствующими советами, на территории которых создаются зеленые и пригородные зоны. Проекты планировки пригородных и зеленых зон подлежат обязательной государственной экологической экспертизе. Зеленая зона определяется соответствующим стандартом. Под пригородной зоной обычно подразумевается территория, что служит резервом для дальнейшего развития города, выполняет преимущественно хозяйственные функции.

Важным документом, определяющим правовой режим зеленых зон, Порядок разделения лесов на категории и выделения особо защитных лесных участков, утв. постановлением Кабинета Министров Украины от 16 мая 2007 г. № 733. В нем указываются нормативы образования зеленых зон вокруг населенных пунктов. Правовой режим использования земель зеленых зон вокруг населенных пунктов регулируется также нормативно-техническими документами, носят рекомендательный характер.

Зеленые зоны делятся на лесопарковую и лесохозяйственную части. К лесопарковой части лесов зеленых зон относятся лесные участки с эстетически ценными ландшафтами, предназначенные для массового отдыха населения. Лесохозяйственная часть предусматривает режим хозяйства, направленный на обеспечение защитных и регулирующих функций леса, развитие лесохозяйственного производства и создание резерва для расширения лесопарковой части.

Согласно ч. 2 ст. 74 ЛК в лесах, используемых для отдыха, лесопользователи должны осуществлять работы по их благоустройству. В п. 49 Санитарных правил в лесах Украины, утв. постановлением Кабинета Министров Украины от 27 июля 1995 г. № 555, предусматривается особый режим санитарной охраны зеленых зон. Правила воспроизводства лесов, утв. постановлением Кабинета Министров Украины от 1 марта 2007 г. № 303, предусматривают целевое выращивание лесов на территории зеленых зон. Санитарно-гигиенические требования к размещению зеленых зон населенных пунктов определены в Государственных санитарных правил планирования и застройки населенных пунктов, утв. приказом Министерства здравоохранения Украины от 19 января 1996 г. № 173. Зеленые зоны подлежат отдельному учету в государственном лесном и земельном кадастрах.

Проблемой создания зеленых зон является то, что они находятся за пределами населенных пунктов, но обслуживают их интересы. То есть, заинтересованным в образовании и упорядженні зеленой зоны является орган местного самоуправления, но земельные участки, на которых размещается зеленая зона, не находящихся в его собственности, поэтому необходимо рассматривать этот вопрос совместно с владельцами соответствующих земельных участков, которые не являются заинтересованными в создании зеленых зон. Кроме того, создание зеленых зон относится к компетенции Госкомлесхоза, а не местных советов, которые являются заинтересованными в этом.

Специальный правовой режим земель, занятых рекреационно-оздоровительными объектами. Создание домов отдыха, пансионатов, туристических баз, туристических приютов, баз отдыха и других рекреационно-оздоровительных объектов регулируют Государственные санитарные правила размещению, устройству и эксплуатации оздоровительных учреждений, утв. приказом Министерства здравоохранения Украины от 19 июня 1996 г. № 172. Границы зон отдыха, функциональное зонирование территории таких объектов должны соответствовать требованиям градостроительных и гигиенических нормативов. На территории зон отдыха указанными санитарными правилами запрещается строительство новых, расширение и реконструкция действующих производственных и других объектов, не связанных с непосредственным обслуживанием отдыхающих и населения.

Имеющиеся промышленные предприятия и другие объекты в пределах зон отдыха, которые являются источниками вредного воздействия на окружающую среду, препятствующих использованию земель рекреационного назначения, подлежат выносу за пределы зон отдыха или изменения производственного профиля. Выбор территории для зон отдыха осуществляется на основе технико-экономических обоснований или расчетов, комплексной оценки природных рекреационных ресурсов, с учетом санитарно-гигиенических и эпидемиологических требований к чистоте почвы, уровня стояния грунтовых вод и т.д. Сами рекреационные объекты должны планироваться и создаваться таким образом, чтобы их деятельность не влияла отрицательно на природные рекреационные ресурсы. Санитарные правила предусматривают следующие функциональные зоны рекреационно-оздоровительных объектов: спальных помещений, хозяйственных и служебных помещений, отдыха, игр и развлечений. Особенности правового режима земельных участков детских лагерей и баз отдыха определяются Государственными санитарными правилами и нормами "Устройство, содержание и организация режима деятельности детских оздоровительных учреждений" Дсанпин 5.5.5.23-99, утв. постановлением Главного Государственного санитарного врача Украины от 26 апреля 1999 г. № 23.

Специальный правовой режим земель дачных участков. Определение целевого назначения земель для дачного строительства осуществляется по ходатайству заинтересованных лиц, которым отводятся соответствующие земельные участки рекреационного назначения. Норма бесплатной приватизации земельных участков для дачного строительства составляет 0,1 га согласно ст. 121 ЗК. Земельные участки для дачного строительства предоставляются в общем порядке, установленном разд. 4 ЗК. Застройка дачных участков осуществляется в соответствии с требованиями градостроительства. Порядок пользования землями водного фонда, утв. постановлением Кабинета Министров Украины от 13 мая 1996 г. № 502, запрещает строительство дач на землях водного фонда.

Специальный правовой режим земель, используемых для туризма. Он определен законодательством о туризме, в частности Законом Украины от 15 сентября 1995 г. "О туризме" (в редакции Закона от 18 ноября 2003 г.). В Законе туризм определен как временный выезд лица с места постоянного жительства в оздоровительных, познавательных, профессионально-деловых или иных целях без осуществления оплачиваемой деятельности в месте пребывания. Права и обязанности субъектов туристической деятельности в связи с использованием земель рекреационного назначения определены Законом "О туризме". Лица, предоставляющие туристические услуги, обязаны обеспечивать надлежащее обустройство трасс походов, прогулок, экскурсий и т.д. на землях рекреационного назначения, осуществлять мероприятия по охране земель рекреационного назначения от загрязнения и засорения в результате туристической деятельности. В обязанности туристов входит соблюдение правового режима земель рекреационного назначения, в частности, выполнение требований по предотвращению их загрязненные га по засорению. Право вой режим земель рекреационного назначения, использова них для туристической деятельности, предусматривает комплекс мер для обеспечения безопасности туристов.

Специальный правовой режим использован земель, па которых осуществляется спортивная деятельность, установленный законодательством Украины о физической культуре и спорте. В ст. ] Закон Украины от 24 декабря 1993 г. "О физической культуре и спорте" физическая культура определяется как составная часть общей культуры общества, направленная на укрепление здоровья, развитие физических, морально-волевых и интеллектуальных способностей человека для гармоничного формирования его личности. Спорт является органической частью физической культуры, особой сферой выявления и унифицированного сравнения достижений людей в определенных видах физических упражнений, технической, интеллектуальной и иной подготовке путем соревновательной деятельности. В ст. 40 указанного Закона предусматривается, что земельные участки, на которых расположены физкультурно-оздоровительные и спортивные сооружения, относятся к землям рекреационного назначения.

Земли рекреационного назначения, используемые для спортивной деятельности, должны иметь надлежащую материально-техническую базу, которая включает необходимый спортивный инвентарь и сооружения. Нормативы минимальной обеспеченности основными физкультурно-оздоровительными и спортивными сооружениями земель рекреационного назначения определяются Минрегионстроем и Министерством Украины по делам семьи, молодежи и спорта. Строительство в жилых районах спортивных сооружений осуществляется в соответствии с установленными нормативами за счет средств, направленных на жилищное строительство и средств организаций - застройщиков жилья. Строительство спортивных сооружений на землях рекреационного назначения в сельской местности осуществляется по специальным нормативам за счет средств государственного и местного бюджетов. Согласно ст. 29 этого Закона не допускается перепрофилирования и ликвидация учреждений физической культуры и спорта и других спортивных сооружений, кроме тех, что находятся в частной собственности. Органы исполнительной власти и местного самоуправления осуществляют контроль за использованием спортивных объектов на землях рекреационного назначения.

В ст. 37 Закона предусмотрено, что владельцы физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружений на землях рекреационного назначения обязаны обеспечивать их надлежащее состояние, безопасное для жизни и здоровья людей, имущества и природных рекреационных ресурсов. Администрация физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружений и организатор спортивного мероприятия обеспечивают надлежащее оборудование мест проведения физкультурно-спортивных занятий и соревнований в соответствии с правилами их проведения, требования техники безопасности, санитарно-гигиенических, экологических и других государственных требований и несут ответственность, установленную законодательством Украины, за вред, причиненный здоровью зрителей и лиц, которые занимаются в них физической культурой и спортом. Такие требования, в частности, утверждены Кабинетом Министров Украины. Эксплуатация опасных для зрителей и спортсменов спортивных сооружений не допускается. Спортивное оборудование, оборудование и снаряжение, а также спортивные сооружения должны соответствовать действующим стандартам международных или национальной спортивной федераций, и зарегистрированных в соответствующих международных организациях и Государственном комитете Украины по вопросам технического регулирования и потребительской политики.

Таким образом, можно сделать вывод, что специальный правовой режим земель рекреационного назначения, используемых для спортивной деятельности, кроме требований к организации необходимой рекреационной инфраструктуры и обеспечения охраны рекреационных ресурсов, предусматривает также требования к обеспечению безопасного использования спортивных сооружений на этих землях.

Специальный правовой режим земель, на которых расположены музеи определяется специальным законодательством Украины о музеях и музейном деле. Согласно Закону "О музеях и музейном деле" музеи - это культурно-образовательные и научно-исследовательские учреждения, предназначенные для изучения, сохранения и использования памятников природы, материальной и духовной культуры, приобщение граждан к национальной и мировой историко-культурного наследия. По своему профилю музеи делятся на: исторические, археологические, краеведческие, литературные, этнографические, искусствоведческие, технические, отраслевые и т.д. Музеи, содержащих объекты культурного наследия, располагаются на землях историко-культурного назначения. Другие музеи располагаются на землях рекреационного назначения (кроме музеев на землях природно-заповедного и другого природоохранного назначения, музеев, расположенных на территории предприятий, учреждений, организаций, в квартирах граждан).

Согласно ст. 11 Закона "О музеях и музейном деле" на территориях музеев запрещается деятельность, противоречащая их функциональному назначению, а также такая, что может негативно влиять на сохранность музейных собраний, а также другая деятельность, которая является не совместимой с деятельностью музея. На землях рекреационного назначения, на которых расположены музеи, должна быть создана необходимая для их функционирования инфраструктура, а также обеспечен доступ к музейных экспонатов различных категорий граждан (включая детей, инвалидов, граждан пожилого возраста).

Правовой режим земель музеев может предусматривать функциональное зонирование с выделением таких зон: заповедная - для хранения и охране наиболее ценных историко-культурных комплексов и объектов; экспозиционная - для стационарного демонстрации крупногабаритных музейных предметов, которые используются в культурно-познавательных целях; научная - для проведения научно-исследовательской работы; рекреационная - для отдыха и обслуживание посетителей музея; хозяйственная - для размещения вспомогательных хозяйственных объектов.

Все ценные экспонаты музеев Украины, независимо от форм собственности, в которых они находятся, составляют музейный фонд Украины. Подытоживая, можно сделать вывод, что правовой режим земель музеев предусматривает охрану и организацию свободного доступа посетителей к музейных экспонатов.