6. Развитие земельного законодательства и права в Украине после 1917 года

Радикальные изменения земельного строя произошли после принятия 2-м Всероссийским съездом советов 26 октября 1917 г. Декрета "О земле", который стал первым земельным законом Советской России. В основу Декрета был положен так называемый Крестьянский наказ о земле, который состоял из 242 крестьянских приказов, доставленных из разных регионов России депутатами 1-го Всероссийского съезда советов крестьянских депутатов. В Декрете было провозглашено национализации земельного фонда России, подчеркнуто, что право частной собственности на землю отменяется навсегда. Согласно этому документу землю нельзя было продавать, покупать, сдавать в аренду или в залог или отчуждать любым другим способом. Вся земля (государственная, удельная, кабінетська, монастырская, церковная, посесійна, майоратна, частнособственническая, общественная, крестьянская и т.д.) отчуждалась безвозмездно, превращалась на всенародное добро и передавалась в пользование тем, кто работал на ней.

В соответствии с Декретом помещичьи, удельные, монастырские и церковные земли подлежали конфискации и передаче в распоряжение волостных земельных комитетов и уездных советов крестьянских депутатов. И, наконец, в этом документе подчеркивалась необходимость обеспечения уравнительного землепользования, то есть разделения земель между трудящимися, в зависимости от местных условий, по трудовой или потребительной норме.

Результатом принятия рассматриваемого Декрета стало отмены частной собственности на землю навсегда и без всякого выкупа. Земля была изъята из гражданского оборота. Она предоставлялась соответствующими государственными органами только в пользование. Причем это осуществлялось на безвозмездной основе. В Украинской ССР Декрет о земле был введен в действие в соответствии с решением 1-го Всеукраинского съезда советов от 12 декабря 1917 г.

В дальнейшем было издано еще несколько декретов, среди которых важнейшее значение имел Декрет от 19 февраля 1918 г. в "О социализации земли" (19 марта того же года принято его украинский вариант), который состоял из 13-ти разделов и 53 статей. С принятием этого документа в земельном законодательстве впервые появились нормы, которые регламентировали отношения, связанные с использованием несельскохозяйственных земель.

Центральная Рада в Киеве 7 ноября 1917 г. провозгласила III Универсал, в соответствии с которым была создана самостоятельная государство - Украинская Народная Республика и одновременно отменено право собственности на помещичьи и другие нетрудовые земли. Этот документ стал основой принятого 18 января 1918 г. Временного земельного закона, который состоял из 3 разделов и 33 параграфов. Указанным нормативным актом впервые было кодифицировано институт пользования землей. Несмотря на короткий срок действия, Временный закон о землю наравне с первыми декретами советской власти был положительным образцом создания и развития земельного законодательства Украины.

В РСФСР 22 мая 1922 г. был принят Закон "О трудовом землепользования" (украинский вариант под названием "Основной закон о трудовом землепользовании" принято 27 мая 1922 г.), что состоял из шести разделов и 37 статей. Он запрещал продажу, покупку, дарение, залог земли, однако впервые в истории советского земельного законодательства позволял передачу всей земельного участка или его части в трудовую аренду, а также предусматривал использование в крестьянских хозяйствах наемного труда.

Загальногалузева кодификация земельного законодательства в Украине берет свое начало с 29 ноября 1922 p., то есть с момента вступления в силу первым ЗК УССР. Кодекс состоял из Основных положений, четырех частей (в частности, "О трудовом землепользовании", "О городские земли", "О государственном земельное имущество", "О землеустройстве и переселение"), 17 разделов, 14 глав и 227 статей.

С принятием указанного кодификационного закона была создана система подчиненности и "соподчинение"* нормативных актов, вследствие чего земельное законодательство стало более эффективно выполнять возложенные на него регулятивные функции. Были урегулированы все земельные отношения, что существовали на то время. Основное место в Кодексе занимали положение, которые достаточно подробно регулировали такие важнейшие институты, как трудовое землепользования, трудовая аренда, применение наемного труда. Кодекс определял понятие крестьянского двора, землепользования, регистрации земель, переселения, регламентировал связанные с этим вопросы, закрепляющий правовой режим земель сельскохозяйственного назначения, городских земель, земель специального назначения и государственного запаса.

Первый общесоюзный земельный кодифицированный акт (Общие основы землепользования и землеустройства), который состоял из 13 глав и 63 статей, был принят 15 декабря 1928 г. С его принятием де-юре была закреплена исключительная государственная собственность на землю. В последующие годы земельное законодательство развивалось на основе этого положения. Земельные фонды всех союзных республик были преобразованы в земельный фонд Союза ССР, который стал единственным субъектом права исключительно государственной собственности на землю. Единственным юридическим основанием использования земли было право землепользования. Дальнейшим направлением развития союзного и республиканского земельного законодательства было совершенствование основных земельно-правовых институтов, которые сформировались в результате национализации земли: права исключительно государственной собственности, права землепользования и его разновидностей, правовой режим различных категорий земель, землеустройства, и т.д.

Следствием постоянных изменений характера земельных отношений, которые имели место в период с 1917 г. по 1928 г., стала активизация ведения кодификационных работ, направленных на упорядочение и систематизацию соответствующих норм права. Это способствовало формированию земельного права как самостоятельной отрасли. С принятием первых кодифицированных актов были заложены основные принципы формирования отечественного земельного законодательства, а также систематизирована значительная часть нормативных актов. В период сплошной коллективизации и осуществления политики уничтожения кулачества как класса положения, касающиеся аренды земли и применение наемного труда, были отменены.

Дальнейшее развитие земельного законодательства был связан с принятием 13 декабря 1968 г. Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик. Они состояли из преамбулы, 11 разделов и 50 статей. Основы более четко закрепили разделение земель на категории, предусмотренный Общими принципами землепользования и землеустройства 1928 г., подтвердили запрет аренды земли, введенную в 1930 г., урегулировали вопросы ведения государственного земельного кадастра. Были также закреплены положения, связанные с временным и вторичным землепользованием, охраной земель, закреплен новый порядок ответственности за земельные правонарушения, а также принципы безвозмездного пользования землей и приоритетного использования земель сельскохозяйственного назначения. На базе Основ в 1970 г. был принят новый ЗК УССР, который практически полностью воспроизвел их положения. Он состоял из 173 статей, объединенных в 28 глав и 11 разделов.

Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле, принятые 28 февраля 1990 г., заложили принципиально новые принципы и направления развития земельного законодательства и стали предвестником современной земельной реформы. Этот законодательный акт провозгласил землю народным достоянием, отказавшись от термина "государственная собственность на землю". Был введен новый юридический титул - "владения", а также восстановлено право пользования землей на условиях аренды. Это способствовало более детальной регламентации гарантий защиты прав и законных интересов землевладельцев и землепользователей.

Важнейшей новеллой Основ считается установление платности землепользования. Специальный раздел было отведено регулированию отношений, связанных с охраной земель. Основы выделили новых субъектов земельных правоотношений - граждан, ведущих крестьянское хозяйство, закрепили связь между правовым положением недвижимости и земельным участком, на котором она расположена, а также другие новеллы. Заложено в Основах многообразие земельных отношений, их принципиальное отличие от отношений, закрепленных в предыдущем земельном законодательстве, создали предпосылки для возвращения земли в сферу имущественного оборота и, как следствие этого, дали толчок развитию ряда норм земельного законодательства, призванных урегулировать эту сферу.