Глава 9. Охрана окружающей среды при пользовании недрами

9.1. Недропользование в системе природопользования

В соответствии с Конституцией РФ каждый имеет право на благо­приятную окружающую среду и при этом обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, которые являются основой устойчивого развития, жизни и деятельно­сти народов РФ.

Одним из элементов, определяющих правовые основы государствен­ной политики в области охраны окружающей среды, Закон РФ «Об охране окружающей среды» [111] назвал «сохранение природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и буду­щих поколений». Этот конституционный принцип не случайно уста­новлен и в данном законе, и в Законе РФ «О недрах».

Закон РФ «Об охране окружающей среды» определил недра в ка­честве одного из компонентов природной среды, к которым отнесены также земля, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный и животный мир. В случае, если какие-либо из перечисленных компонентов природной среды используются или могут использоваться при осуществлении хозяйственной и иной деятельно­сти в качестве источников энергии или иных предметов потребления, имеющих потребительскую ценность, они называются природными ресурсами. Таким образом, недра являются одним из видов природ­ных ресурсов. Именно так они определяются Конституцией РФ (ст. 72).

Применительно к недропользованию, хозяйственная деятельность всех субъектов правоотношений в соответствии с законодательством должна осуществляться на основе следующих принципов:

• охрана, воспроизводство и рациональное использование при­родных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприят­ной окружающей среды и экологической безопасности;

• платность природопользования и возмещение вреда окружаю­щей среде;

— независимость контроля в области охраны окружающей среды;

• презумпция экологической опасности планируемой хозяйствен­ной деятельности;

• обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной деятельности;

• обязательность проведения государственной экологической экс­пертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйствен­ную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан;

• учет природных и социально-экономических особенностей тер­риторий при планировании и осуществлении хозяйственной деятель­ности;

• допустимость воздействия хозяйственной деятельности на при­родную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды;

• обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с уче­том экономических и социальных факторов;

• обеспечение интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности, осуществляющим та­кую деятельность или планирующим осуществление такой деятель­ности;

• ответственность за нарушение законодательства в области охра­ны окружающей среды;

• участие граждан, общественных и иных некоммерческих объе­динений в решении задач охраны окружающей среды.

Законодательство отнесло недра к объектам охраны окружающей среды наряду с другими ее компонентами. При этом особой охране подлежат дно и недра континентального шельфа как объекта, вклю­ченного в Список всемирного природного наследия.

В целях осуществления действенного государственного регулиро­вания отношений, связанных с охраной окружающей среды, законода­тельство четко разграничило полномочия органов государственной власти РФ, субъектов РФ и местного самоуправления, определило органы, осуществляющие государственное управление в этой облас­ти, механизмы разграничения полномочий (договоры, соглашения).

Одним из наиболее действенных механизмов государственного ре­гулирования является система методов экономического регулирова­ния. Такими методами, в частности, являются:

— установление платы за негативное воздействие на окружающую среду;

• установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов произ­водства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;

• проведение экономической оценки природных объектов;

• проведение экономической оценки воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду;

• предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наи­лучших существующих технологий, нетрадиционных видов энер­гии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окру­жающей среды;

• поддержка предпринимательской, инновационной и иной дея­тельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды;

• возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде.

Негативное воздействие на окружающую среду является платным. Формы платы за негативное воздействие на окружающую среду опре­деляются федеральными законами.

К видам негативного воздействия на окружающую среду относят­ся: выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ; сбросы загрязняющих веществ в водные объекты; загрязне­ние почв; размещение отходов производства и потребления; загрязне­ние окружающей среды шумом, теплом и другими видами физичес­ких воздействий, а также загрязнение недр; иные виды негативного воздействия на окружающую среду.

Порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду устанавливается законодательством РФ. При этом внесение платы не освобождает субъектов хозяйственной дея­тельности от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещения вреда окружающей среде.

Специфическую роль играют нормативы допустимого изъятия ком­понентов природной среды.

Применительно к недропользованию их перечень и порядок уста­новления определяются законодательством о недрах. Их основная задача — регулирование рационального использования и охраны недр. Проблема эта напрямую связана с регулированием процесса истоще­ния недр.

Поскольку полностью устранять отрицательное воздействие хозяй­ственной деятельности на окружающую среду невозможно, закон [111] устанавливает систему нормативов допустимого воздействия на окру­жающую среду, включающую следующие виды нормативов:

• нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ;

• нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение;

• нормативы допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряжен­ности электромагнитных полей и иных физических воздействий);

• нормативы допустимого изъятия компонентов природной сре­ды;

• нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружаю­щую среду;

• нормативы иного допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной деятельности.

Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду дол­жны обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей сре­ды с учетом природных особенностей территорий и акваторий.

Последние устанавливаются для оценки состояния окружающей среды.

За превышение установленных нормативов допустимого воздей­ствия на окружающую среду субъекты хозяйственной деятельности в зависимости от причиненного окружающей среде вреда несут ответ­ственность в соответствии с законодательством.

Необходимо отметить, что разработка нормативов в области охра­ны окружающей среды законом [111] определена как самостоятельная организационно-правовая система, включающая в себя решение ши­рокого круга задач:

• проведение научно-исследовательских работ по обоснованию нормативов;

• проведение экспертизы, утверждение и опубликование норма­тивов;

• установление оснований разработки или пересмотра нормати­вов; осуществление контроля за применением и соблюдением норма­тивов;

• формирование и ведение единой информационной базы данных нормативов;

• оценку и прогнозирование экологических, социальных, эконо­мических последствий применения нормативов.

Хозяйственная деятельность объективно приводит к негативному воздействию на окружающую среду. Результатом могут быть загряз­нение, порча, уничтожение и, в частности, истощение. Последнее при­менительно к недропользованию имеет особое значение.

Основная цель пользования недг ши — добыча полезных ископа­емых. Она объективно приводит к истощению недр. Поэтому требо­вание закона об охране недр от истощения следует понимать как тре­бование их рационального использования, т.е. получения полезных свойств недр с наименьшими потерями, которое возможно обеспечить в условиях современной экономики и технологии. Эта проблема на­столько важна, что обычно рассматривается самостоятельно как зако­нодательное требование обеспечения рационального использования и охраны недр, о чем уже говорилось в гл. 8.

Истощение является фактором, оказывающим влияние на внутрен­нее состояние самих недр. Процесс же недропользования приводит и к внешнему воздействию на окружающую природную среду. Проис­ходит это главным образом в результате:

• нарушения почвенного слоя земли при производстве горных работ, строительстве шахт, карьеров, разрезов, прокладке трубопрово­дов, строительстве объектов инфраструктуры и т.п.;

• разлива нефти при аварийных выбросах и открытых фонтанах, порывах трубопроводов, крушениях танкеров и т.п.;

• складирования отходов горного производства в форме отва­лов и т.п.;

• производства сейсмических взрывов на суше и особенно на море (в настоящее время запрещены);

• сброса в море выбуренной породы и др.

В принципе технология производства горных работ предусматри­вает осуществление мероприятий либо устраняющих отрицательное воздействие на окружающую среду, либо сводящее это отрицательное воздействие к минимуму.

Вред окружающей среде следует рассматривать как негативные изменения в состоянии окружающей среды, вызванные деятельнос­тью человека в результате загрязнения, повреждения, разрушения экологических систем природы, создающие реальную угрозу здоро­вью человека, растительному и животному миру, материальным цен­ностям.

Различают правомерный и неправомерный вред окружающей сре­де. Правомерный вред допустим при наличии лицензии (разрешения) на его причинение в результате хозяйственной деятельности. Непра­вомерный вред окружающей среде возникает в результате правонару­шения.

Возмещение вреда — институт гражданского права, представляю­щий собой комплекс технологических, экономических и организаци­онно-правовых мер, направленных на устранение имущественного ущерба, возникшего в результате причиненного вреда. Применитель­но к проблемам экологического воздействия недропользования он имеет целый ряд специфических особенностей, регулируемых как ГК РФ, так и законодательством об охране окружающей среды и недрополь­зовании. Гражданское законодательство исходит из необходимости полного возмещения вреда, оговаривая при этом ряд исключений. При этом возмещение идет по двум направлениям, в зависимости от ха­рактера нанесенного вреда: нанесен он непосредственно недрам или окружающей среде. В каждом из этих случаев действуют самостоя­тельные организационно-правовые и экономические механизмы.

За нарушение законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается имущественная, дисциплинарная, админист­ративная и уголовная ответственность.

Юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде, обязаны возместить его в полном объеме.

Законодательство предусматривает необходимость такого возмеще­ния в результате загрязнения, порчи, уничтожения, деградации, разру­шения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов, иного нарушения законодательства, а также истощения и нерационального использования природных ресурсов.

Вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной деятельности, в том числе на проект которой имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы, включая де­ятельность по изъятию компонентов природной среды, подлежит воз­мещению заказчиком и (или) субъектом хозяйственной деятельности.

Вред возмещается в соответствии с утвержденными в установлен­ном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окру­жающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.

Компенсация вреда окружающей среде осуществляется доброволь­но либо по решению суда или арбитражного суда.

Определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление на­рушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убыт­ков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проек­тами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления разме­ра вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнитель­ной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

Вред окружающей среде может быть возмещен посредством воз­ложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ. Иски о компенсации вреда окру­жающей среде, причиненного нарушением законодательства в облас­ти охраны окружающей среды, могут быть предъявлены в течение двадцати лет.

Реальная возможность возмещения вреда окружающей среде в полном объеме, и особенно с учетом упущенной выгоды, — достаточ­но сложная проблема. В частности, это касается вреда, наносимого, например, в результате нерациональной разработки месторождений полезных ископаемых.

В настоящее время разработан и действует пакет нормативных актов, устанавливающих методику оценки вреда, исчисление размера ущерба и возмещения вреда, нанесенного окружающей среде в ре­зультате экономических правонарушений различного характера.

Необходимо иметь в виду, что карательные меры не могут обеспе­чить в полном объеме решение рассматриваемой проблемы. Поэтому законодательство особое место уделило вопросам формирования эко­логической культуры, воспитания и так называемого экологического просвещения.