2.4. Современное горное право в России

Началом современного периода развития горного права следует считать подписание в 1992 г. Федеративного договора, определившего характер права собственности на недра и провозгласившего принцип совместного ведения РФ и субъектов Федерации по вопросам владе­ния, пользования и распоряжения недрами на территории России и ведения РФ в пределах экономической зоны и континентального шель­фа. В 1993 г. эти положения были закреплены в Конституции РФ.

Развитие этих положений и организационно-правовой механизм недропользования нашли свое отражение в принятом в 1992 г. Законе РФ «О недрах».

Конституция РФ и ФЗ «О недрах» определили основные принци­пы формирования и регулирования отношений недропользования.

В горных отраслях промышленности началась серьезная перестрой­ка системы недропользования. Был принят ряд нормативных право­вых актов, регламентирующих конкретные институты горного права. Накапливался практический опыт в различных сферах недропользо­вания: проведение конкурсов и аукционов, оформление лицензион­ных соглашений, осуществление платежей за пользование недрами и т.п. В процессе этой деятельности был выявлен целый ряд вопросов, требующих уточнения и детализации, иного способа законодательно­го выражения, вообще не нашедших решения в законе. Все это есте-

ственно потребовало внесения в ФЗ «О недрах» определенных уточ­нений и дополнений.

В 1995 г. был принят ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О недрах» [46]. По существу, это была новая редакция закона. Изменения и дополнения затронули практически все статьи, кроме того, было введено дополнительно 11 новых статей, существен­но развивающих закон, в частности статьи, регламентирующие вопро­сы правового регулирования отношений недропользования, собствен­ности на недра, основания получения права пользования недрами, выделения участков недр федерального значения и др. Следует отме­тить, что указанные изменения и дополнения практически не затрону­ли общую концепцию закона, которая осталась прежней. В последу­ющие годы в базовый закон были внесены отдельные принципиаль­ные уточнения и дополнения, в основном по вопросам получения права пользования недрами и работ на условиях СРП.

В соответствии с Конституцией РФ и Законом РФ «О недрах» субъекты Федерации могут принимать свои законы и иные норматив­ные правовые акты в целях регулирования отношений недропользова­ния в пределах своих полномочий. Необходимость разработки соб­ственного законодательства о недрах целиком определяется специфи­кой экономической направленности региона, ролью в ней добывающих отраслей промышленности.

Специальные законодательные акты в области недропользования приняты в настоящее время многими субъектами Федерации, и круг их постоянно расширяется.

Следует отметить, что ряд субъектов Федерации (республики) при­няли законодательные акты о недропользовании еще до принятия Федерального закона «О недрах».

Первым законодательным актом такого рода явился Закон Респуб­лики Саха (Якутия) «О недрах и недропользовании», принятый 18 сентября 1991 г. (в 1992 г. принята новая редакция). Затем подоб­ные законы были приняты Республикой Коми — 12 февраля 1992 г., Удмуртской республикой — 13 февраля 1992 г. Таким образом, еще до принятия Федерального закона, который был подписан 21 февраля 1992 г. (опубликован лишь в мае), в России уже действовало три за­кона субъектов Федерации, регулировавших отношения недрополь­зования.

После вступления в силу Федерального закона РФ «О недрах» были приняты специальные законы «О недрах» республиками Сев. Осетия — 27 октября 1992 г., Башкортостан — 28 октября 1992 г., Бурятия — 28 октября 1992 г., Татарстан — 25 декабря 1992 г., Каре­лия — 18 февраля 1993 г. Позднее законы о недрах были приняты в Ханты-Мансийском АО, в Читинской и Тюменской областях, Рес­публике Ингушетия (1996 г.), в Ненецком АО и Ямало-Ненецком АО (1998 г.) и др. Ряд субъектов Федерации принимали специальные по­становления правительства (Тыва, Мордовия).

Законодательные акты о недрах субъектов Федерации, хотя и раз­работаны на основе и в развитие Федерального закона, имеют опре­деленную специфику как в части структурного построения законов, так и в формулировке отдельных положений. Необходимо отметить, что рассмотренные законы содержат достаточно большое число норм, существенно дополняющих и развивающих положения Федерального закона, а в ряде случаев и восполняющих его пробелы. Характерным примером является, в частности, оценка озера Байкал как националь­ного достояния всей России, в Законе Республики Бурятия «О недрах и недропользовании» и введение особого режима недропользования в бассейне озера.

Закон РФ «О недрах» носит характер основ законодательства. В его развитие уже принято и разрабатывается большое число самосто­ятельных законодательных актов федерального значения.

Положения российского закона во многом послужили основой при разработке аналогичных актов в области недропользования в странах СНГ, в частности Кодекса Республики Армения «О недрах» от 19 мар­та 1992 г., Кодекса Республики Казахстан «О недрах и переработке минерального сырья» от 30 мая 1992 г., Закона «О недрах» Республи­ки Кыргызстан от 16 декабря 1992 г. и др.

Дальнейшее развитие законотворчества в области совершенствова­ния правового обеспечения регулирования отношений недропользова­ния идет, с одной стороны, в направлении создания подзаконных нормативных правовых актов, определяющих механизм действия За­кона РФ «О недрах», который содержит 14 отсылок к нормативным актам Правительства РФ, и, с другой стороны, — к разработке как новых законов, конкретизирующих положения действующего закона, а также и к разработке новых принципов недропользования примени­тельно к активно развивающимся рыночным отношениям, междуна­родной интеграции и другим факторам.

Принципиальные новации в организационно-правовом механизме российского недропользования были связаны с законодательным вве­дением в практику системы СРП. Формально это произошло в конце 1993 г., когда был подписан Указ Президента РФ «Вопросы согла­шений о разделе продукции при пользовании недрами» (24.12.1993 г., № 2285 — утратил силу).

Система СРП по своей экономической природе представляет со­бой специфическую форму комплексного налогообложения работ, связанных с освоением месторождений полезных ископаемых (поис­ка, разведки, добычи), и вводиться она могла и должна была в соот­ветствии с Основами налогового законодательства не указом Пре­зидента, а только Федеральным законом. Поэтому изначально Указ № 2285 носил в основном популистский характер. ФЗ «О СРП» был принят только через два года — в конце 1995 г. [55].

Помимо введения новой специфической системы налогообложе­ния, в принципе предназначенной для установления индивидуального налогового режима для каждого отдельного месторождения в зависи­мости от уровня эффективности его освоения, ФЗ «О СРП» ввел граж­данско-правовой режим недропользования. Это последнее, пожалуй, является основным и наиболее значимым новым институтом горного права на современном этапе. Принятие Закона «О СРП» потребовало введения соответствующих поправок в 12 федеральных законов, в основном налогового характера. В развитие положений этого закона ряд субъектов Федерации (Ханты-Мансийский АО в 1996 г., Сахалин­ская обл. в 1997 г. и Республика Татарстан в 1999 г.) приняли свои законы о регулировании реализации СРП на своих территориях.

На федеральном уровне была сделана попытка принять Закон «О нефти и газе», учитывая исключительную значимость этих ресур­сов для экономики страны. Однако на законопроект в 1995 г., после его принятия ГД РФ и одобрения СФ РФ, последовало «вето» Прези­дента РФ. После этого к нему практически не возвращались. В то же время ряд субъектов приняли свои специальные законы о нефти и газе: в 1997 г. Республика Татарстан — «О нефти и газе», в 1998 г. Ханты-Мансийский АО — «О разработке месторождений углеводоро­дов на территории АО», Ямало-Ненецкий АО — «О стабилизации и стимулировании производства и увеличении добычи нефти в АО», в 1999 г. Тюменская обл. — «О нефти и газе».

Процесс законотворчества в области недропользования в рассмат­риваемый период шел достаточно активно. Были приняты Федераль­ные законы «О континентальном шельфе РФ» [54], «О ставках отчис­лений на воспроизводство минерально-сырьевой базы» [57] (в насто­ящее время отменен), «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности» [59], «О драго­ценных металлах и драгоценных камнях» [74], «Об исключительной экономической зоне РФ» [83], «О газоснабжении РФ» [88] и ряд дру­гих. Кроме того, по вопросам недропользования принято большое число специальных указов Президента РФ, а также постановлений Правительства РФ. Таким образом, можно с полным основанием ут­верждать, что российское горное право уже имеет достаточно серьез­ную законодательную основу. Процесс законотворчества продолжает­ся. В стадии рассмотрения в ГД РФ находятся проекты законов о лицензировании пользования недрами, о концессиях и др. Рабочей группой ГД РФ начата разработка Горного кодекса [179].