4.5. Организационно-правовое регулирование недропользования

Государственное регулирование отношений недропользования в соответствии с Конституций РФ и Законом РФ «О недрах» осуществ­ляется Президентом РФ, Правительством РФ, а также органами ис­полнительной власти субъектов Федерации. В пределах своих полно­мочий в регулировании отношений недропользования принимают также участие органы местного самоуправления (рис. 1).

Президент РФ «... обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (п. 2 ст. 80 Кон­ституции РФ), в частности, в сфере регулирования отношений недро­пользования. При этом он вносит законопроекты в Государственную думу, подписывает и обнародует федеральные законы, издает указы и распоряжения, имеет право председательствовать на заседаниях Пра­вительства РФ.

В составе федеральных органов исполнительной власти, участву­ющих в регулировании отношений недропользования, можно выде­лить органы специальной и общей компетенции.

К группе федеральных органов исполнительной власти специаль­ной компетенции следует отнести Министерство природных ресур­сов, Министерство энергетики и Федеральный горный и промышлен­ный надзор, которые непосредственно занимаются вопросами поиска, разведки и разработки месторождений полезных ископаемых.

Государственный фонд недр
	Президент РФ

Правительство РФ

Правительства субъектов РФ

Органы местного самоуправления

МПР

Минэнерго

Госгортехнадзор

Росгеолфонд

ГКЗ*

ЦКР*

Органы управления недропользованием: министерства, управления, комитеты

управления, отделы

Федеральные министерства и ведомства (в пределах своих полномочий) МНС, Минфин, Минюст, Минимущество, Минэкономразвитие и др.

Рис 1. Схема управления государственным фондом недр * ГКЗ — Государственная комиссия по запасам.

** ЦКР •— Центральная комиссия по разработке нефтяных и газовых месторождений.

К группе федеральных органов исполнительной власти общей ком­петенции, функционально участвующих в государственном регулиро­вании отношений недропользования, следует отнести Министерство экономического развития и торговли, Министерство финансов, Мини­стерство по налогам и сборам и ряд других.

На уровне субъектов Федерации в пределах полномочий, установ­ленных Конституцией РФ и Законом РФ «О недрах», вопросы госу­дарственного регулирования отношений недропользования осуществ­ляет правительство субъекта Федерации через специальные органы (министерства, управления, комитеты).

В составе органов местного самоуправления для регулирования отношений недропользования обычно специальные подразделения не создаются, и все вопросы решаются в подразделениях общей компе­тенции. Вместе с тем в ряде регионов, особенно в зоне так называе­мых градообразующих месторождений (типа Самотлорского и Ромаш-кинского), в составе муниципальных органов создаются специальные подразделения.

В группе федеральных органов государственной исполнительной власти специальной компетенции ведущее место занимает Министер­ство природных ресурсов — МПР.

На МПР возложено проведение государственной политики и осу­ществление управления в сфере изучения, использования, воспроиз­водства, охраны природных ресурсов и окружающей природной сре­ды, обеспечения экологической безопасности.

В сфере недропользования МПР в соответствии с [101] является:

• федеральным органом управления государственным фондом недр;

• специально уполномоченным государственным органом управ­ления использованием и охраной водного фонда;

• федеральным органом исполнительной власти, специально упол­номоченным на осуществление государственного регулирования в области охраны озера Байкал.

Основными задачами МПР в сфере недропользования являются:

• разработка и проведение государственной политики осуществ­ления государственного управления в сфере изучения, воспроизвод­ства, использования и охраны недр и водных объектов;

• разработка и реализация мер, направленных на удовлетворение потребностей экономики РФ в минерально-сырьевых, водных и иных природных ресурсах;

• координация деятельности других федеральных органов испол­нительной власти по вопросам изучения, воспроизводства, использо­вания и охраны природных ресурсов;

— комплексная оценка и прогнозирование состояния окружающей природной среды и использования природных ресурсов, обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и населения соответствующей информацией.

В соответствии с возложенными задачами МПР осуществляет сле­дующие функции:

В области реализации государственной политики в сфере недро­пользования, природопользования и охраны окружающей среды МПР:

• разрабатывает с участием других федеральных органов испол­нительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ основные направления изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов;

• разрабатывает и организует выполнение федеральных целевых программ геологического изучения недр и развития минерально-сы­рьевой базы, рационального использования, восстановления и охраны водных объектов;

• разрабатывает и утверждает приоритетные направления научно-исследовательских, опытно-конструкторских и проектно-изыскатель-ских работ, создания новой техники и прогрессивных технологий в установленных сферах ведения;

• разрабатывает проекты федеральных законов и иных норматив­ных правовых актов, издает по вопросам, отнесенным к компетенции министерства, нормативные правовые акты, а также методические и инструктивно-технические документы;

• организует и осуществляет лицензирование видов деятельнос­ти, связанных с недро- и водопользованием;

• обеспечивает организацию и проведение государственной экс­пертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономичес­кой и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, экспертизы проектно-сметной документации на веде­ние работ по геологическому изучению недр;

• обеспечивает ведение государственного кадастра месторожде­ний и проявлений полезных ископаемых, государственного учета и государственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей;

• разрабатывает и осуществляет меры по совершенствованию механизма экономического регулирования рационального природополь­зования, определяет методики экономической (стоимостной) оценки природных ресурсов;

• организует и обеспечивает государственное геологическое изу­чение недр, участвует в подготовке предложений по использованию и охране недр и минерально-сырьевых ресурсов исключительной эко­номической зоны РФ, Антарктиды и дна Мирового океана;

• разрабатывает стратегию в области удовлетворения потребнос­ти страны в минеральных ресурсах.

В области управления государственным фондом недр МПР:

• организует и обеспечивает государственное геологическое изу­чение недр территории РФ и ее континентального шельфа;

• разрабатывает стратегию и основные направления воспроизвод­ства минерально-сырьевой базы с целью удовлетворения потребнос­тей экономики в минерально-сырьевых ресурсах;

• осуществляет организационное обеспечение государственной системы лицензирования пользования недрами, в том числе на усло­виях раздела продукции, осуществляет в установленном порядке вы­дачу, регистрацию, приостановление действия и аннулирование ли­цензий на пользование недрами по всем видам минерального сырья, включая подземные воды, участвует в пределах своей компетенции в подготовке соглашений о разделе продукции;

• подготавливает в установленном порядке предложения о поряд­ке и об условиях взимания платежей за пользование недрами;

• обеспечивает проведение геолого-экономической и стоимост­ной оценки месторождений полезных ископаемых и участков недр на основе утверждаемых министерством методик;

• утверждает классификацию запасов полезных ископаемых и на ее основе организует составление и ведение государственного балан­са запасов полезных ископаемых;

• обеспечивает функционирование федерального и территориаль­ных фондов геологической информации о недрах, а также банка дан­ных по вопросам недропользования;

• определяет совместно с органами исполнительной власти субъек­тов РФ и Госгортехнадзором региональные перечни общераспростра­ненных полезных ископаемых;

• организует работы по составлению и изданию в установленном порядке государственных карт геологического, геофизического, гео­химического, гидрогеологического, инженерно-геологического, геоэко­логического содержания;

• осуществляет подготовку материалов по государственным и поощрительным денежным вознаграждениям за открытие и выявле­ние месторождений полезных ископаемых.

Определенный круг отношений недропользования регулируется Минэнерго, которое наряду с другой деятельностью выполняет сле­дующие функции [102]:

• координирует деятельность организаций нефтедобывающей, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, магист­ральных трубопроводов нефти, газа и продуктов их переработки, гео­логических и геофизических организаций, организаций, обслуживаю­щих топливно-энергетический комплекс;

• разрабатывает совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ программы освоения и использования углеводородных и других топливно-энергетических ресурсов;

• участвует в подготовке, заключении и реализации соглашений о разработке месторождений углеводородных ресурсов на условиях раздела продукции;

• участвует в разработке государственных программ геологичес­кого изучения недр, воспроизводства и использования минерально-сырьевой базы нефтяной, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности РФ и согласовывает эти программы;

• согласовывает в пределах своей компетенции решения органов, выдающих лицензии на пользование недрами;

• согласовывает предложения МПР о порядке, сроках и условиях освоения участков недр, содержащих горючие полезные ископаемые;

• согласовывает основные технико-экономические показатели добычи нефти и газа, включаемые в условия лицензий (лицензионные соглашения) при выдаче лицензий на пользование недрами;

• принимает участие в осуществлении государственной эксперти­зы запасов месторождений нефти, природного газа, газового конден­сата и угля;

• согласовывает проектно-технологическую и техническую доку­ментацию на разработку месторождений углеводородного сырья в РФ, определяет варианты разработки месторождений указанных полезных ископаемых и устанавливает порядок реализации проектов разработ­ки этих месторождений, обязательный для организаций независимо от формы собственности, разрабатывающих месторождения углеводо­родного сырья в соответствии с лицензиями;

• контролирует совместно с другими федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ выполнение условий лицензий на пользование недрами в части соответствия им фактических параметров поиска, разведки и разра­ботки месторождений горючих полезных ископаемых; осуществляет контроль соответствия уровня добычи уровню, утвержденному про­ектной технической и технологической документацией на разработку месторождений;

— направляет в пределах своей компетенции в федеральный орган исполнительной власти по управлению государственным фондом недр предложения о досрочном прекращении, приостановлении или огра­ничении действия лицензий на пользование недрами по основаниям, установленным законодательством РФ.

В 2000 г. были конкретизированы функции Минэкономразвития в сфере недропользования. В качестве одной из задач, которые выпол­няет министерство, стало «участие в разработке и осуществлении мер государственной поддержки геологоразведочных работ, в проведении конкурсов и аукционов на право пользования недрами и другими природными ресурсами, а также в подготовке проектов соглашений о разделе продукции» [103].

Специфика освоения отдельных видов полезных ископаемых обус­ловила необходимость принятия самостоятельных актов, уточняющих и детализирующих функции и механизмы государственного контроля в сфере недропользования.

На протяжении практически всей истории российского недрополь­зования в особую группу всегда выделялись общераспространенные полезные ископаемые. Государственный контроль за их освоением обычно возлагался на органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Наиболее полно теоретические и практические вопросы правового регулирования разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых были разработаны Г.С. Башмаковым [126]. Его монография была опубликована в 1978 г., однако многие ее принципиальные положения сохранили свое значе­ние и актуальность и в настоящее время.

Помимо этих полезных ископаемых в качестве особых объектов государственного регулирования выступают нефть и газ, уголь и го­рючие сланцы, драгоценные металлы и драгоценные камни, и, нако­нец, отношения, связанные с захоронением радиоактивных отходов и токсичных веществ.

В 1993—1995 гг. была предпринята попытка разработки и приня­тия законопроекта «О нефти и газе». Он был принят Государственной думой, одобрен Советом Федерации, но отклонен Президентом РФ путем наложения вето.

В 1996 г. был принят ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности» [59].

Особенности государственного регулирования и политики в обла­сти добычи и использования угля (горючих сланцев) заключались в следующем:

• уголь и продукция его переработки являются наиболее надеж­ными и социально значимыми энергоносителями;

• горно-геологические условия залегания пластов угля обуслов­ливают особую сложность и опасность добычи угля;

• организации по добыче угля характеризуются высокой капита­лоемкостью, инерционностью производственного цикла, требуют пе­риодической реконструкции; технологический процесс добычи угля требует постоянных капиталовложений;

• функционирование организаций по добыче угля, а также ис­пользование рядового угля в качестве топлива оказывают негативное воздействие на окружающую природную среду;

• ликвидация организаций по добыче угля вследствие отработки запасов угля или неэффективности указанных организаций приводит к высвобождению работников, не подготовленных к выполнению другой профессиональной деятельности, и обусловливает необходи­мость принятия особых мер по их социальной защите.

Было установлено, что управление в области добычи и использо­вания угля должно основываться на следующих принципах:

• управление государственной собственностью в области добычи (переработки) угля осуществляют Правительство РФ, а также органы исполнительной власти субъектов РФ;

• возможность образования финансово-промышленных групп и других организационно-правовых образований, предусмотренных за­конодательством РФ, с участием организаций по добыче (переработ­ке) угля независимо от форм их собственности.

Государственное регулирование в области добычи и использова­ния угля в соответствии с [59] предусматривало:

• реструктуризацию угольной промышленности;

• государственную финансовую поддержку организаций по добы­че угля за счет дотаций из федерального бюджета и бюджетов соот­ветствующих субъектов РФ, предоставления налоговых льгот, льгот­ных кредитов, регулирования тарифов на транспортировку угля, ста­вок таможенных пошлин на ввоз на территорию РФ необходимых оборудования и приборов;

• регулирование качества угля путем его обязательной сертифи­кации;

• лицензирование отдельных видов деятельности в области добы­чи угля;

• заключение долгосрочных договоров поставки угля, в целях обеспечения стабильности функционирования организаций по добы­че угля;

• введение особых мер, регламентирующих условия труда, зара­ботную плату, социальные льготы и др.

В соответствии с ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» [74], государственное регулирование отношений в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней и их добычи должно осуществлять­ся, в частности, в целях проведения государственной политики, на­правленной на стимулирование их добычи.

Государственное регулирование указанных отношений осуществ­ляется посредством:

• лицензирования пользования участками недр, содержащими драгоценные металлы и драгоценные камни;

• преимущественного права приобретения добываемых драгоцен­ных металлов и драгоценных камней для Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней, формирования золото­го запаса РФ и государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов РФ;

• установления требований к учету, хранению, транспортировке драгоценных металлов и драгоценных камней и отчетности о них, а также к порядку осуществления операций с драгоценными металлами и драгоценными камнями;

• нормативно-правовой регламентации действий организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих операции с драгоценными металлами и драгоценными камнями на внутреннем и внешнем рынках; специального учета указанных организаций и инди­видуальных предпринимателей;

• контроля за соблюдением законодательства в области геологи­ческого изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи, производства, использования и об­ращения;

• лицензирования отдельных видов деятельности в области про­изводства и использования драгоценных металлов и драгоценных камней;

• организации государственного контроля за ценами на драго­ценные камни путем утверждения обязательных классификаторов и прейскурантов цен, аналогичных действующим на мировом рын­ке и др.