Глава 8. Рациональное использование и охрана недр

8.1. Система рационального использования и охраны недр

Система пользования участками недр в принципе аналогична сис­теме создания и эксплуатации любого промышленного объекта, кото­рая представляет собой совокупность определенных этапов работ (про­ектирование, строительство, эксплуатация, ликвидация), а также норм, правил и процедур, регламентирующих их осуществление с целью достижения поставленной цели и результата. Применительно к недро­пользованию система предусматривает осуществление четырех по­следовательных этапов работ:

• первый — геолого-экономическое изучение полезных свойств недр на предоставленном участке и оценка целесообразности и эф­фективности их последующего использования;

• второй — проектирование и строительство объектов (зданий, сооружений, коммуникаций, оборудования и т.п.), необходимых для использования полезного свойства данного участка недр;

• третий — непосредственно процесс использования полезных свойств участка недр в виде функционирования некоторого хозяй­ственного подразделения;

• четвертый — прекращение пользования участком недр и лик­видация хозяйственного подразделения.

В зависимости от вида пользования недрами конкретное содержа­ние работ, требований и условий их проведения существенно разли­чаются.

Первый этап — геолого-экономическое изучение — по существу представляет собой один из видов пользования недрами: так называ­емое геологическое изучение, включающее в себя поиск и оценку коммерческого характера месторождения или другой возможности использования полезных свойств недр. В Закон РФ «О недрах» вклю­чена специальная статья «Геолого-экономическая оценка месторожде­ния полезных ископаемых», положения которой, по замыслу законо­дателя, призваны регламентировать процесс принятия решения по результатам работ, проведенных на этом этапе. Закон устанавливает, что «для определения промышленной ценности месторождения по­лезных ископаемых, наиболее эффективных и безопасных способов их отработки при геологическом изучении недр и при постановке запасов полезных ископаемых на государственный баланс, осуществ­ляется геолого-экономическая оценка месторождений на основе кри­териев и требований, устанавливаемых федеральным органом управ­ления Государственным фондом недр» (ст. 23-1).

Решение этой задачи не является даже предметом совместной ком­петенции с субъектом Федерации. В условиях рыночных отношений административное право, естественно, должно действовать и действу­ет, но не в вопросах определения эффективности принятия экономи­ческих решений. Государство может и должно устанавливать требо­вания по полноте и детальности геологического изучения, степени извлечения полезного ископаемого. Но вопрос определения промыш­ленной ценности месторождения, т.е. целесообразности инвестиций в его разработку — исключительно компетенция владельца лицензии. При этом каждый инвестор определяет эффективность того или иного проекта на основе собственной системы критериев и их ранжирова­ния. Обязательные для исполнения положения, характерные для так называемой административно-командной системы, в условиях цент­рализованного планирования постепенно вытесняются нормами реко­мендательного характера. Примером этого могут служить проведение конкурсов и выдача лицензий по месторождениям с так называемыми «забалансовыми» запасами, т. е. месторождений, разработка которых «в настоящее время экономически нецелесообразна».

Второй этап — проектирование и строительство объектов обуст­ройства месторождений. Этому этапу в настоящее время в законода­тельстве практически не уделено внимания. В результате «забыли» даже установить на этот период плату за пользование недрами. Если раньше понятия «месторождение» и «предприятие» были практичес­ки идентичны, то при переходе к рыночным отношениям их смысл принципиально меняется. Стало развиваться сервисное обслужива­ние, упростилась система управления. В этих условиях изменяются и требования к проектам обустройства месторождений, в которых все большее внимание уделяется вопросам кооперации и специализации в рамках функционирования интегрированных компаний. При этом, хотя и отсутствует жесткая регламентация проектных документов, общие требования к ним со стороны государства остаются. Исходя из этого, в проекте обустройства месторождений полезных ископаемых должны предусматриваться:

— рациональное и эффективное размещение наземных и подзем­ных сооружений по добыче, сбору и подготовке продукции;

• способы вскрытия и системы разработки месторождений, обес­печивающие наиболее полное, комплексное и экономически целесо­образное извлечение из недр запасов полезных ископаемых;

• рациональное использование вскрышных пород при разработке месторождений полезных ископаемых;

• складирование, сохранение (в том числе обратная закачка в пласт) и учет попутно добываемых, но временно не используемых полезных ископаемых;

• геологическое изучение участка недр в процессе разработки месторождения;

• меры, обеспечивающие безопасность населения, производствен­ных объектов, а также охрану окружающей природной среды.

При этом, естественно, должны учитываться также общие и пре­дусмотренные лицензией и лицензионным договором обязательства пользователя недр.

В проектах обустройства месторождений, предусматривающих переработку добытой продукции, кроме того, должно быть предус­мотрено применение технологических схем, обеспечивающих рацио­нальное и комплексное извлечение из добытого сырья содержащихся в нем компонентов, имеющих промышленное значение; наиболее пол­ное использование отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств (шламов, пылей, сточных вод и т.п.).

Законодательство о недрах Союза ССР прямо запрещало строи­тельство, реконструкцию и ввод в эксплуатацию объектов по добыче полезных ископаемых, их переработке, а также подземных сооруже­ний, не связанных с добычей полезных ископаемых, если при проек­тировании не соблюдались вышеперечисленные требования. В усло­виях рыночных отношений значимость введения подобного правила кратно возрастает в качестве одного из элементов механизма госу­дарственного регулирования отношений недропользования.

После открытия месторождения в период оценки коммерческого характера открытия, а также его детальной разведки и обустройства, у владельца лицензии, как правило, уже есть техническая возмож­ность начать добычу, причем часто наиболее дешевым способом, но в ущерб требованиям рациональной разработки и охраны недр. Более того, законодательство прямо разрешает осуществлять добычу в пери­од геологического изучения (ст. 6). Возникает конфликт интересов, который законодательно четко не урегулирован и на практике решает­ся методами административного права.

Попытка законодательно регламентировать порядок разработки месторождений полезных ископаемых и пользования недрами в це-

лях, не связанных с добычей полезных ископаемых, т. е. третьего этапа пользования недрами, содержится в Законе РФ «О недрах», где сказано, что «разработка месторождений полезных ископаемых и пользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных ис­копаемых, осуществляется в соответствии с утвержденными техни­ческими проектами» (ст. 20-2). Положение недостаточно четкое, по­скольку не содержит необходимого прямого запрета на осуществле­ние добычи без утвержденного проекта разработки месторождения.

В настоящее время практически, а зачастую и по формальным юридическим правилам перестали действовать многочисленные по­ложения, инструкции, методические указания, разработанные суще­ствовавшими ранее добывающими министерствами и ведомствами. Пересмотр их начат, но займет он, очевидно, достаточно длительный период. В этом плане инициатива в основном должна переместиться в сферу нормотворчества субъекта Федерации, который лучше знает все аспекты (геологические, технические, экономические) освоения полезных свойств участков недр, а его заинтересованность в рацио­нальном использовании и охране недр прямо определена Конституци­ей РФ (ст. 9, п. 1). Эту работу должны выполнять организации, подоб­ные Ханты-Мансийскому научно-аналитическому центру рациональ­ного недропользования. Роль федеральных органов власти очевидно должна состоять в научной и методической разработке общих прин­ципов регулирования рационального использования ресурсов недр, а также пользования недрами в особых случаях (повышенный экологи­ческий риск, захоронение вредных веществ и радиоактивных отходов, добычи радиоактивного сырья и т.п.).

Учитывая возможность открытия крупных месторождений полез­ных ископаемых и невозможность их освоения в случае застройки территорий, проектирование и строительство населенных пунктов, промышленных комплексов и других хозяйственных объектов разре­шается только после получения заключения федерального органа управления Государственным фондом недр или его территориального подразделения об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки.

Пользование отдельными участками недр может быть ограничено или запрещено в целях обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей природной среды.

Пользование недрами на территории населенных пунктов, приго­родных зон, объектов промышленности, транспорта и связи может быть частично или полностью запрещено в случаях, если это пользо­вание может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей природной среде.

Пользование недрами на особо охраняемых территориях произво­дится в соответствии со статусом этих территорий.

Специфической системой мер, направленных на обеспечение ра­ционального пользования и охраны недр, являются антимонопольные требования, в соответствии с которыми запрещаются или в установ­ленном порядке признаются неправомочными действия органов госу­дарственной власти и управления, а также любых хозяйственных объектов (пользователей недр), направленные на:

• ограничение вопреки условиям проведенного конкурса или аук­циона доступа к участию в них юридических лиц и граждан, желаю­щих приобрести право на пользование недрами;

• уклонение от предоставления лицензий победителям в конкурсе либо на аукционе;

• замену конкурсов и аукционов прямыми переговорами;

• дискриминацию пользователей недр, создающих структуры, конкурирующие с хозяйствующими субъектами, занимающими доми­нирующее положение в недропользовании;

• дискриминацию пользователей недр в предоставлении доступа к объектам транспорта и инфраструктуры.

Федеральный орган управления Государственным фондом недр по согласованию с субъектом Федерации вправе устанавливать предель­ные размеры участков недр, количество участков и предельные запа­сы полезных ископаемых, предоставляемых в пользование.

Четвертый этап — прекращение пользования недрами — может быть обусловлен как объективными (истощение месторождения и т.п.), так и субъективными (нарушение владельцем лицензии ее условий) причинами. Регулирование отношений в процессе прекращения пользо­вания недрами весьма специфично и требует специального рассмот­рения.