4.4. Разграничение компетенции в сфере недропользования

Федеративное устройство России определило необходимость раз­граничения компетенции органов государственной власти в различ­ных сферах деятельности между Федерацией и ее субъектами.

Принципиальные положения такого разграничения были установ­лены Конституцией РФ. Она определила предметы ведения, относи­мые к компетенции федеральных органов государственной власти и к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. Природополь­зование и, следовательно, недропользование, отнесены к совместному ведению. Конституция РФ установила и механизм осуществления совместного ведения, определив, что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами должны регулироваться законодательством РФ, а также законами и правовыми актами субъектов Федерации.

Отношения недропользования осуществляются во взаимодействии с отношениями в других сферах социально-экономической деятельно­сти. Учитывая это, возникла необходимость в Законе РФ «О недрах», имеющим, по существу, статус основ законодательства о недрополь­зовании и необходимость определить и разграничить компетенцию Федерации и ее субъектов в сфере отношений недропользования.

Проблема разграничения компетенции в сфере отношений недро­пользования возникла и решалась еще в рамках бывшего СССР.

В СССР недра являлись «общим достоянием всего советского на­рода». Исходя из этого право владения недрами принадлежало СССР, а союзные республики могли пользоваться правом распоряжения не­драми лишь по предметам ведения, находящимся вне пределов компе­тенции СССР.

В Горном положении СССР [16] регулирование отношений недро­пользования возлагалось на Высшие советы Народного Хозяйства (ВСНХа) СССР и Союзных Республик. Участие советских органов представительной власти не предусматривалось.

К ведению ВСНХ СССР относились: сводный учет всех природ­ных ресурсов СССР; производство геологических, горно-изыскатель­ских и геологоразведочных работ общесоюзного характера на всей территории СССР; составление и представление на утверждение спис­ков месторождений общесоюзного значения; распоряжение месторож­дениями общесоюзного значения, осуществляемое непосредственно или через ВСНХ Союзных Республик; установление платы за право разработки месторождений общесоюзного значения; предварительная разработка вопросов о горных концессиях; установление общих обя­зательных на всей территории СССР правил по охране недр; осуще­ствление горно-промыслового надзора по месторождениям общесо­юзного значения.

К ведению ВСНХ Союзных Республик относились: учет природ­ных ресурсов на территории республики; производство геологиче­ских, геолого-изыскательских и геологоразведочных работ республи­канского характера; распоряжение всеми недрами, в отношении мес­торождений как впервые открываемых, так и уже открытых, за ис­ключением месторождений общесоюзного значения; установление платы за разработку месторождений республиканского и местного значения; осуществление горно-промыслового надзора по месторож­дениям республиканского и местного значения.

Для практической реализации указанных функций в составе ВСНХ создавались специализированные горные органы. Предусматривалось также как и в Горном уставе Российской Империи [6] создание на территории страны горных и маркшейдерских округов.

Позднее союзное законодательство о недрах [20] предусматривало уже разграничение компетенции в области регулирования горных отношений между СССР и Союзными Республиками.

Ведению СССР подлежали: распоряжение Единым государствен­ным фондом недр в пределах, необходимых для осуществления пол­номочий СССР в соответствии с Конституцией СССР; установление основных положений и определение единой технической политики в области использования и охраны недр; установление общесоюзных планов охраны недр и рационального использования минеральных ресурсов; государственный надзор и контроль за использованием и охраной недр, за ведением работ по геологическому изучению недр и установление порядка осуществления надзора и контроля; регулиро­вание других вопросов в области использования и охраны недр в со­ответствии с Конституцией СССР и законодательством.

Ведению союзных республик подлежали те же вопросы в пределах своих территорий, а также регулирование других вопросов в области использования и охраны недр, если они не были отнесены к компе­тенции СССР.

Действующее законодательство, как указывалось, отнесло вопро­сы владения, пользования и распоряжения недрами к совместному ведению, установив так называемую систему «двух ключей». Однако на практике эта система в различных регионах России действует по-разному, основываясь в ряде случаев либо на собственном законода­тельстве, либо на положениях специальных договоров с Федерацией о разграничении предметов ведения и полномочий, включая, в част­ности, вопросы недропользования.

Законом РФ «О недрах» [46] в сфере регулирования отношений недропользования определена компетенция:

• органов государственной власти РФ;

• органов государственной власти субъектов РФ;

• совместная органов государственной власти РФ и субъектов РФ;

• органов местного самоуправления.