6.2.3. Практика лицензирования

Анализ практики функционирования того или иного института права является одним из условий глубокого понимания его внутренней сущ­ности и определения совершенствования механизмов его действия.

Государственная система лицензирования пользования недрами, как отмечалось, является принципиально новым институтом, находящим­ся в стадии формирования. Поэтому изучение практики лицензирова­ния, выявление положительных и отрицательных факторов ее дей­ствия становится весьма актуальной проблемой.

О масштабах распространения и эффективности действия государ­ственной системы лицензирования свидетельствуют материалы ин­вентаризации объектов недропользования на территории РФ, прове­денной в 1998—1999 гг. МПР [156].

Целью инвентаризации являлось обеспечение эффективного исполь­зования ресурсов Государственного фонда недр. Задачи инвентариза­ции: проверка соответствия ранее выданных лицензий действующему законодательству РФ и анализ выполнения предусмотренных в лицен­зиях условий пользования недрами по важнейшим объектам недро­пользования [77].

Инвентаризация была проведена по 2887 объектам недропользова­ния, из них по 487 — комиссией федерального уровня (МПР, Мин­энерго, Госгортехнадзор и др.) и по 2400 — территориальными ко­миссиями. По видам полезных ископаемых проверено 677 объектов углеводородного сырья, 1453 месторождений благородных металлов и драгоценных камней, 757 металлических полезных ископаемых, не­рудного сырья и подземных вод. Всего инвентаризацией в той или иной степени были охвачены 81 субъект РФ, 993 недропользователя.

В процессе проведения инвентаризации были выявлены факты несоответствия ранее выданных лицензий действующему законода­тельству РФ. Наиболее значимые из них:

• выдача добычных и совмещенных лицензий в 1993—1994 гг. на бесконкурсной основе по п. 19.1 Положения «О порядке лицензиро­вания пользования недрами» недропользователям, не имеющим осно­вания для получения лицензий по данному пункту;

• переоформление лицензий без оснований, предусмотренных статьей 17-1 Закон РФ «О недрах»;

• несоответствие содержания лицензионного соглашения требо­ваниям Закон РФ «О недрах» (ст. 12) (по большинству субъектов РФ): отсутствие конкретных сроков начала работ, сроков представления информации на государственную экспертизу, выхода на проектную мощность и т.д.;

• уровень добычи углеводородного сырья корректируется прото­колами ЦКР Минэнерго, при этом в лицензионные соглашения изме­нения (дополнения) не вносятся;

• пользование недрами без надлежащего оформления прав недро­пользования: лицензии выдаются без оформления документации на горный и земельный отводы;

• несвоевременное переоформление лицензии предприятий-нед­ропользователей при изменении организационно-правовой формы;

• перенос сроков освоения месторождений через дополнения к лицензионным соглашениям, подписанным недропользователем и органами, выдавшими лицензию, и др.

Несоответствие выданных лицензий действующему законодатель­ству обусловлено главным образом несоответствием законодательства субъектов РФ федеральному горному законодательству, а также недо­статочной обеспеченностью нормативными документами по лицензи­рованию; отсутствием опыта в вопросах лицензирования; недостаточ­ной юридической подготовкой исполнителей.

Наиболее распространенными нарушениями выполнения лицензи­онных соглашений являются:

• срыв установленных в лицензии сроков введения в промышлен­ную эксплуатацию месторождений полезных ископаемых, невыхода на проектный уровень добычи в сроки, установленные лицензионны­ми соглашениями, что приводит к недополучению бюджетами различ­ных уровней значительных сумм;

• бездействующий и законсервированный фонд скважин на ряде предприятий составляет 60 процентов и более с тенденцией дальней­шего роста, что приводит к разбалансированию системы разработки, выборочной отработке запасов, снижению конечной нефтеотдачи, т.е. к безвозвратной потере нефти;

• многие объекты добычи углеводородного сырья имеют устарев­шую технологическую документацию, обновление ее ведется медлен­ными темпами;

• практически все недропользователи в нарушение лицензионных соглашений имеют существенные задолженности по ресурсным пла­тежам в бюджеты различных уровней.

Нарушения существенных условий лицензионных соглашений не­дропользователями вызваны следующими основными причинами: недостаточной оценкой со стороны органов, выдающих лицензии, финансового состояния, технической оснащенности потенциального недропользователя; общей экономической обстановкой в стране (от­сутствие инвестиций, неплатежи и т.д.); падением производства, не­дисциплинированностью недропользователей, недостаточностью конт­роля, отсутствием экономических и административных рычагов воз­действия на недропользователя и т.д.

По всем выявленным нарушениям недропользователям выдавались соответствующие предписания со сроками исполнения, направлялись представления в органы, выдавшие лицензии, в прокуратуру, приоста­навливалось или досрочно прекращалось право на пользование не­драми.

Законодательство трактует государственную систему лицензирова­ния только как механизм предоставления права пользования недрами. Однако на практике она вышла за эти рамки и в той или иной мере стала регулировать весь процесс недропользования, т.е. реализацию установленных условий пользования.