Глава 4. Государственное регулирование отношений недропользования

4.1. Принципы и направления государственного регулирования недропользования

Философской основой российского горного права на протяжении его 300-летней истории была концепция сочетания интересов нынеш­него и будущих поколений народов России. В настоящее время она прямо зафиксирована в Законе РФ «О недрах» (ст. 35).

Объективной особенностью использования ресурсов недр, в част­ности добычи полезных ископаемых, являются тесная зависимость полноты их извлечения и затрат на него. Максимальная прибыль (ин­тересы нынешнего положения) достигается при «снятии сливок», т.е. извлечении относительно небольшой легко извлекаемой части полез­ного ископаемого. Максимально полное (действительно полное из­влечение достигается лишь теоретически) извлечение достигается за счет увеличения затрат и соответствующего снижения прибыли. Зада­чей государственного регулирования является установление организа­ционно-правового механизма, направленного на наиболее полное из­влечение полезного ископаемого при обеспечении приемлемого в современных условиях уровня рентабельности производственного процесса.

В соответствии с провозглашенной концепцией, а также основны­ми положениями действующей Конституции РФ отношения недро­пользования формируются на базе следующих основных принципов:

• государственная собственность на недра и различные формы собственности на добытые из недр полезные ископаемые и иные ре­сурсы;

• совместное ведение РФ и ее субъектов по вопросам владения, пользования и распоряжения недрами;

• использование полезных свойств недр путем предоставления их только в пользование с регламентацией условий пользования;

• платность пользования недрами, включая введение специаль­ных сборов и платежей.

Указанные принципы являются достаточно распространенными в мировой практике недропользования. В то же время формы их конк­ретной реализации в России имеют ряд специфических особенностей, определяемых главным образом федеративным устройством государ­ства и переходным периодом экономического развития народного хозяйства. При этом за государством в лице уполномоченных органов и различных ветвей власти сохраняется функция государственного ре­гулирования всего комплекса специфических отношений, возникаю­щих в процессе использования различных полезных свойств недр, как связанных, так и не связанных с добычей полезных ископаемых.

Основной задачей государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение воспроизводства минераль­но-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов РФ. Решение этой задачи возлагается на федеральные органы власти и органы вла­сти субъектов Федерации, которые через специальные институты осу­ществляют предоставление недр в пользование, рациональное исполь­зование и охрану недр, учет и контроль за использованием недр.

Закон РФ «О недрах» [30] определил, что в задачи государственно­го регулирования входят:

• обеспечение геологического изучения территории РФ, ее конти­нентального шельфа, Антарктики и дна Мирового океана;

• обеспечение развития минерально-сырьевой базы и подготовки резерва участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

• определение объемов добычи основных видов полезных иско­паемых на текущий период и на перспективу по РФ в целом и по регионам;

• установление квот на поставку добываемого минерального сырья;

• введение платежей, связанных с пользованием недрами, а также регулирование цен на отдельные виды минерального сырья;

• установление стандартов (норм, правил) в области геологиче­ского изучения, использования и охраны недр, безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, а также рационального использования и охраны недр.

Государственное регулирование отношений недропользования осу­ществляется через систему органов управления, определение задач, функций и полномочий которых базируется на законодательно за­крепленном разграничении компетенции органов власти РФ, субъек­тов РФ и органов местного самоуправления в сфере отношений не­дропользования.

Законодательство о недрах определило, что государственное регу­лирование отношений недропользования осуществляется по трем ос­новным направлениям — управление, учет и контроль.

Государственное управление в сфере недропользования осуще­ствляется Президентом РФ, Правительством РФ, министерствами и ведомствами в пределах их полномочий, органами исполнительной власти субъектов РФ, федеральным органом управления Государствен­ным фондом недр, в качестве которого в настоящее время выступает МПР. В соответствии со своим статусом МПР, как федеральный орган управления государственным фондом недр, и его территориальные органы не могут выполнять функции управления хозяйственной дея­тельностью предприятий, осуществляющих разведку и разработку ме­сторождений полезных ископаемых либо строительство и эксплуата­цию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных иско­паемых, и заниматься коммерческой деятельностью.

Специфическим, не единственным, но, пожалуй, наиболее действен­ным направлением государственного управления недропользованием является бюджетное регулирование, реализуемое через бюджетную систему, функционирование которой определяется ФЗ «О бюджетном кодексе» [95] и ФЗ «О бюджетной классификации» [97].

Действенность бюджетного регулирования обеспечивается тем, что годовой бюджет и Федерации и субъектов РФ принимается в форме закона. В расходной и доходной частях федерального бюджета, в бюджетах субъектов РФ, а также бюджетах органов местного само­управления деятельность в сфере недропользования выделяется от­дельными позициями. Перечень этих позиций периодически видоиз­меняется в зависимости от текущих задач отрасли.

В составе доходной части федерального бюджета в соответствии с [100] выделяются следующие виды поступлений.

1. В составе налоговых доходов:

— акцизы на природный газ;

— налог на добычу полезных ископаемых, платежи за проведение поисковых и разведочных работ, пользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, платежи за пользование недрами при реализации СРП и др.

2. В составе неналоговых доходов:

— доходы от деятельности государственного совместного пред­приятия «Вьетсовпетро»;

— доходы от реализации СРП;

• возмещение инвестором прошлых затрат государства на прове­дение геологоразведочных работ при реализации СРП;

• стоимость реализованной прибыльной продукции, принадлежа­щей государству по СРП.

В составе расходной части федерального бюджета выделяются следующие статьи расходов, учитывающие затраты на недрополь­зование:

• топливно-энергетический комплекс;

• пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней;

• федеральный и территориальный фонды воспроизводства мине­рально-сырьевой базы.

В составе видов расходов функциональной классификации расхо­дов бюджета выделяются следующие статьи расходов на недрополь­зование:

• формирование и использование централизованного резервного фонда социальной поддержки работников ликвидируемых угольных шахт и разрезов;

• геологическое изучение недр, континентального шельфа и Мирового океана для федеральных нужд;

• расходы на управление Государственным фондом недр;

• геологоразведочные работы;

• расходы на ликвидацию особо убыточных и неперспективных угольных шахт и разрезов;

• научно-техническое и проектное обеспечение реструктуриза­ции угольной промышленности;

• мероприятия социальной поддержки работников угольной про­мышленности;

• предоставление организациям угольной промышленности инве­стиций и средств на разработку научно-технических программ;

• селективная поддержка угледобывающих предприятий;

• реализация отраслевых тарифных соглашений на предприятиях и в организациях угольной промышленности и шахтного строи­тельства;

• расходы на управление угольной отраслью;

• формирование и использование централизованного резервного фонда реструктуризации угольной промышленности;

• мероприятия по созданию безопасных условий работы в уголь­ной промышленности.

Перечень расходов бюджета показывает направления и наиболее значимые в настоящее время проблемы, в частности ситуация в уголь­ной отрасли.

Другим направлением государственного управления и регулирова­ния в сфере недропользования является лицензирование. Оно осуще­ствляется с одной стороны в соответствии с ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» [106], с другой — в рамках системы государственного лицензирования пользования недрами, которая рег­ламентирует организационно-правовые вопросы предоставления недр в пользование. Подробно этот вопрос рассмотрен в разделе 6.1.

Учет использования недр — важнейший инструмент государствен­ного регулирования недропользования. Помимо обычных форм учета, установленных для промышленных предприятий (статистический, бухгалтерский и др.) в недропользовании, он осуществляется в форме ведения государственного баланса запасов полезных ископаемых, составления кадастра месторождений и других геологических объек­тов. Организация этой работы возложена на МПР.

Другим направлением государственного регулирования недрополь­зования является осуществление государственного контроля за ра­циональным использованием и охраной недр, а также надзор за без­опасным ведением работ, связанных с пользованием недрами.

Задачей государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр законодательства, установ­ленного порядка пользования недрами, утвержденных в установлен­ном порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, правил ведения государствен­ного учета и отчетности.

Государственный контроль за геологическим изучением, рациональ­ным использованием и охраной недр осуществляется органами госу­дарственного геологического контроля и органами государственного горного надзора во взаимодействии с природоохранными и другими контрольными органами.

Задачей государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, является обеспечение соблюде­ния всеми пользователями недр законодательства, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, предупреждению и устранению их вредного влияния на население, окружающую природную среду, здания и сооружения.

Государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, возлагается на органы государственного горного надзора. Органы государственного горного надзора осуще­ствляют свою деятельность во взаимодействии с органами государ­ственного геологического контроля, природоохранными и иными кон­трольными органами, профессиональными союзами, другими обще­ственными объединениями.

Законодательство, регулирующее освоение отдельных видов по­лезных ископаемых, может содержать и содержит уточнения отдель­ных положений общей системы. Так, ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» [74] устанавливает, что государственное регу­лирование отношений в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней и их добычи осуществляется в целях проведения государственной полити­ки, направленной на стимулирование добычи и производства драго­ценных металлов и драгоценных камней, развития рынка этих ценно­стей и их рационального использования для социально-экономическо­го развития РФ и субъектов РФ с учетом особых свойств драгоценных металлов и драгоценных камней.