1.2. Недра как юридическое понятие

Недра могут рассматриваться и как геологическое, и как юриди­ческое понятие. Под термином «недра» следует понимать не только подземное пространство с содержащимися в нем полезными ископа­емыми, но и все другие полезные свойства недр, включая полости, энергетические и другие ресурсы.

Впервые как юридический термин «недра», а точнее «недра зем­ные», встречается в 1832 г. в Уставе Горном Российской Империи [3], где полезные ископаемые рассматривались как составная часть недр. Однако толкование терминов не приводилось. Как юридическая дефиниция словосочетание «полезные ископаемые» было дано лишь в 1927 г. в Горном положении СССР и в последующих законодатель­ных актах не приводилось. Полезными ископаемыми здесь называ­лись «составные части недр — твердые, жидкие и газообразные, ко­торые могут добываться с промышленной целью путем извлечения или отделения их, независимо от того, находятся ли они в глубине или выходят на поверхность» [16].

Определение понятия «недра» имеет для юриспруденции не только теоретическое, но и практическое значение, поскольку они выступают в первую очередь в качестве объекта горных отношений. Начиная с Указа Петра I, изданного в 1719 г., и вплоть до принятия Закона РФ «О недрах» в 1992 г. в законодательных актах не было дано опреде­ление термина «недра». Различные авторы давали ему самое разное толкование. В. Удинцев считал их предметом неопределенным. Он писал: «Чем будет обладать нация и какое обладание будет защищать, если мы не знаем содержимого недр вообще и в каждом данном слу­чае до тех пор, пока не разведаем этих недр и пока не добудем из них содержащихся там ископаемых?» [181].

Интерес к определению правового содержания понятия «недра» возник и активно обсуждался в научной литературе в конце 60-х—на­чале 70-х годов в связи с подготовкой Основ законодательства Союза ССР о недрах [20]. В работах Л.А. Заславской, М.Е. Когана, Б.А. Лис-ковец, Н.Б. Мухитдинова, В.Г. Плахуты, Н.А. Сыродоева и др. иссле­довались самые различные аспекты проблемы. Так, Б.А. Лисковец [151] утверждал, что давать определение понятию «недра» вообще не имеет смысла, поскольку перечень видов полезных ископаемых по­стоянно меняется. Он ссылался на академика В.И. Вернадского, который подсчитал, что в древние времена человек использовал всего около 20 видов полезных ископаемых, а в XX веке — уже около 100, и эта цифра постоянно увеличивается. Безусловно, наибольший хозяй­ственный интерес недра представляют именно как источник добычи полезных ископаемых, но это не может поколебать того положения, что объектом права государственной собственности на недра являются не какие-то вещества, залегающие в недрах, а все недра в целом как часть природной среды, находящейся ниже поверхности земли. Даже пустую породу нельзя считать ничейной, т.е. рассматривать ее как res nullius. В этом случае право собственности государства на недра было бы непол­ным, а материальный объект этого права неопределенным.

Недра — в принципе понятие объемное. Однако определение верх­ней и нижней границы недр вызывает споры и дискуссии [135]. Верх­няя граница, очевидно, поверхность земли. Но термин «поверхность» также весьма неопределенный. Необходимо определить, есть ли тол­щина у поверхности и если есть, то какова она.

Оригинальное решение, а главное, подходящее для разграничения недр и поверхности по вертикали, было предложено еще в 1897 г. А.Л. Боровиковским [129]. Он считал, что с правовой точки зрения недра и поверхность различаются только характером использования. Если преследуется цель отделить вещество от земного шара, то нали­цо использование недр, в остальных случаях перед нами пользование поверхностью. «Недра» земли — это ее состав, ее содержимое, — писал Боровиковский. — Пока я пользуюсь возможными от земли выгодами, не расходуя самого существа ее, я, как бы глубоко в нее не проникал, пользуюсь лишь ее «поверхностью». Но когда я расходую самую почву, я эксплуатирую «недра» земли. Таков принцип разгра­ничения. Спорные же случаи должен решать суд».

Интересен способ вертикального разграничения поверхностного слоя и недр, который принят в Польше. Согласно польскому законо­дательству, граница между поверхностью и недрами проходит на глу­бине 30 м от поверхности земли. Поэтому здесь к области горного законодательства и к компетенции горных органов относятся вопро­сы, связанные с добычей полезных ископаемых, с их разведкой и т.п., где бы они ни происходили, а также вопросы использования толщи земного шара для иных целей на глубине более 30 м.

В ряде инструкций Госгортехнадзора недра предлагается считать с глубины 5 м. В Законе РФ «О недрах» [46] указано, что верхняя гра­ница недр все, что ниже почвенного слоя. Но что такое почвенный слой и его толщина, не определяется. К недрам предлагается также относить выходы на поверхность горных пород.

В отношении определения нижней границы недр существуют две основные позиции. По первой граница ограничена техническими возможностями освоения недр; по второй — простирается до центра земного сфероида.

Недра, так же как и земля, леса и воды, в законодательных актах и юридической литературе определяются либо как элементы природ­ной среды, либо как природные ресурсы. Эти различия определяются отношением к ним человека. Когда речь идет о среде его обитания и деятельности, то земля, недра, воды, леса выступают как элементы природной среды, а когда речь идет об удовлетворении жизненных потребностей человека в плодах и продукции земли, недр, вод и ле­сов, их следует классифицировать в качестве разновидностей природ­ных ресурсов. Рассматривая природные ресурсы в качестве объектов права собственности, законодательство определяет правовой статус, в частности, недр именно как одного из видов природных ресурсов.

Перечень природных ресурсов встречается впервые в Декрете «О земле» [7]. Он включал землю, воду, недра и леса. Этот перечень повторялся в последующих редакциях Конституции Российского го­сударства (1924, 1936 гг.). Конституция 1978 г. содержала уже два варианта перечня природных ресурсов. Один повторял ранее исполь­зовавшийся перечень, т.е. земля, недра, воды и леса, в другом выде­лялись опять-таки земля, недра и водные ресурсы, а вот леса были заменены более широким понятием — «растительный и животный мир». Конституция РФ 1993 г. впервые в истории российского консти­туционного права ввела понятие «природные ресурсы». В их составе в одном случае (ст. 9) выделялась только «земля», все остальные клас­сифицировались как «другие природные ресурсы»; в другом случае

(ст. 72) выделяются уже три вида: земля, недра и водные ресурсы, остальные отнесены к категории «другие».

Указом Президента РФ «О федеральных природных ресурсах» [40] к категории природных ресурсов отчесены земли, воды, леса, недра, ресурсы животного и растительного мира¹.

Резюмируя изложенное в современных законодательных и норма­тивных правовых актах, исчерпывающим перечнем природных ресур­сов следует считать землю, недра, воды, воздух, леса, растительный и животный мир, а термин «природопользование» следует понимать как пользование всеми перечисленными природными ресурсами².

Современное юридическое определение термина «недра» раскры­вается в Законе РФ «О недрах», а также в законах о недрах субъектов РФ. При этом формулировки в ряде случаев существенно различают­ся, акцентируя внимание на одних характерных признаках и иногда полностью игнорируя другие. В качестве примера ниже приведены определения, встречающиеся в различных законодательных актах.

В преамбуле Закона РФ «О недрах» недра определены как «часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсут­ствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, про­стирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения». Это определение при его детальном анализе оказывается весьма неопределенным и противоречивым. Выше было показано, что в конституционном праве России недра классифицируются как одна из разновидностей природных ресурсов. Закон РФ «О недрах» дает иное определение — часть земной коры.

¹ Указанные разночтения законодателей, особенно в двух последних редакциях (1978 и 1993 гг.) российской Конституции в части определения природных ресурсов, их состава и терминологии, явились, очевидно, следствием различии в теоретических взглядах на определение земельного права как отрасли права, включающей в сферу своего регулирования не только землю, но и все другие природные ресурсы.

² Конституция РФ, устанавливая правовой режим природных ресурсов, использует общее понятие «недра». ГК РФ, определяя недвижимое имущество, относит к нему «участки недр» (п. 1 ст. 130), а при рассмотрении оборотоспособности объектов граж­данских прав использует термин «недра» (п. 3 ст. 129), хотя по существу речь идет, безусловно, об «участках недр», поскольку вряд ли можно всерьез говорить об оборо­тоспособности недр вообще как вида природных ресурсов. В русском языке слово «участок» может использоваться и для обозначения площади, территории и для обо­значения объема. В. И. Даль определил слово «участок» как часть, доля, отдельный участок. Таким образом, участок недр — это часть (кусок) недр, ограниченная со всех сторон: снизу с боков. Законодатель в этом вопросе не всегда последователен и часто неправомерно отождествляет понятия «недра» и «участки недр».

В отличие от Закона РФ «О недрах», который ограничивает недра толщиной земной коры, ряд отечественных авторов вслед за зару­бежными учеными предлагают считать недрами объем конуса, основани­ем которого является территория государства, а вершиной — центр зем­ного сфероида. Сейчас трудно прогнозировать практическую значимость такого толкования. Однако очевидно, что законодатель, не связанный никакими объективными ограничениями, должен был дать более «объем­ное» определение недр. В противном случае на все пространство ниже земной коры не будет распространяться суверенитет государства, и оно подпадает под действие международной юрисдикции.

В законодательстве о недрах субъектов Федерации, как правило, дается свое определение недр, которое в ряде случаев выглядит весь­ма своеобразно. Ниже приводится несколько подобных определений.

«Недра Республики Татарстан составляют часть ее природной сре­ды, расположенную под почвенно-растительным слоем, дном озер, рек, водохранилищ с содержащимися в них полезными ископаемыми от выходов их на дневную поверхность до глубин, доступных для геологического изучения и освоения» [36].

«К недрам Удмуртской Республики относится часть природной среды в пределах территории республики, залегающая ниже почвен­ного слоя и дна водоемов до глубин, доступных для освоения» [29].

В Законе Республики Коми указано, что «недра — поверхность земли и пространство под ней, исключая сельскохозяйственный слой, с горными породами, полезными ископаемыми и вместилищами» [28].

Примеры можно продолжить. Однако даже приведенные формули­ровки дают достаточно полное представление о различных подходах к определению понятия «недра».

Практически все определения недр как объекта горных отношений содержат очень важную и принципиальную мысль о том, что недра — это не вся земная кора, а только та ее часть, которая доступна для разведки и освоения современными техническими средствами. Таким образом, с юридической точки зрения понятие «недра» является дина­мичным. Оценка величины недр как части земной коры во времени, очевидно, будет постоянно увеличиваться по мере совершенствования действующих и создания новых технических средств и технологий. Причем это увеличение возможно и нужно рассматривать в рамках обозримой перспективы.

Дискуссионность определения термина «недра» обусловлена, глав­ным образом, различиями в понимании возможностей использования их полезных свойств в интересах людей.

Земля, водный и воздушный бассейны, недра, в той или иной мере обладают полезными для человека свойствами. Однако полезными свойствами обладает не вся земля, не все недра, а лишь их определен­ная часть. Именно по отношению к этой части возникают отношения землепользования, недропользования и т.д., проблемы определения права собственности и целый ряд других.

Все земли в соответствии с основным целевым назначением под­разделяют на категории: земли сельскохозяйственного назначения, поселений, промышленности и другие [107]. По каждой категории земель законодательством установлены специальные правовые нор­мы, отражающие особенности их правового режима.

В отношении недр такого детального деления не разработано. Недра подразделяют лишь на две категории: используемые участки недр и неиспользуемые части недр. Однако по существу в скрытой форме действует более подробное деление по различным критериям: участ­ки недр, содержащие полезные ископаемые и используемые для це­лей, не связанных с добычей; участки недр, представляющие научный и социальный интерес и др. Учитывая это, законодательство о недрах следует рассматривать как законодательство о недропользовании. Этот аспект важен не только в теоретическом, но, главное, в практическом плане.