6.5.3. Трансграничные участки недр

Трансграничными называются участки недр или месторождения, которые пересекаются различными границами: государственной, внут­ренними административными (между субъектами РФ, муниципальны­ми образованиями, субъектами РФ и территориальным морем РФ), лицензионными, в случае выдачи двух или нескольких лицензий на разведку и разработку одного месторождения, и другими, устанавли­вающими различный организационно-правовой режим недропользо­вания на разграничиваемых территориях.

Российское законодательство регламентирует деятельность в транс­граничных зонах, обусловленных внутренними административными границами. В то же время известны трансграничные месторождения в зонах государственных границ России с другими государствами. Например, Марковское месторождение природного газа, расположен­ное на территории Ростовской области и частично на Украине, мор­ское месторождение Паллас в Черном море. Освоение таких место­рождений должно регулироваться межгосударственными соглашения­ми, разрабатываемыми на основе норм международного права, в частности Конвенцией ООН по Морскому праву [22].

Разграничение участков недр в трансграничных зонах осуществля­ется по вертикальным проекциям тех или иных границ.

Понятие и особенности правового регулирования использования природных трансграничных объектов предусмотрено в российском природоресурсном праве пока только в отношении водных объектов.

Законодательство о недрах многих государств регулирует отноше­ния при разработке трансграничных месторождений, в частности месторождений нефти и газа. Оно обязывает пользователей недр со­трудничать при эксплуатации трансграничных месторождений угле­водородов с целью рационального использования и охраны недр. Один из методов такого сотрудничества — юнитизация (объединение при пользовании недрами) — стал наиболее распространенным базисом национальных и международных соглашений по разработке трансгра­ничных ресурсов углеводородов. В российском горном праве пробле­мы юнитизации разрабатывали по заданию Минэнерго Е.А. Дьячкова и B.C. Ульянов.

Особое значение регламентация разработки трансграничных мес­торождений имеет для жидких и газообразных полезных ископаемых, которые могут в процессе добычи перемещаться из одной части зале­жи в другую.

В российском горном праве юнитизация как форма сотрудничества нескольких недропользователей, получивших право на разработку единой гидродинамически связанной залежи, обуславливающая на основе специального соглашения наиболее рациональную форму эк­сплуатации этой залежи как единого объекта разработки, предусмот­рена Положением о порядке лицензирования пользования недрами. Установлено, что освоение такого месторождения должно осуществ­ляться по единому (общему) проекту разработки.

Координация деятельности пользователей недр возлагается по их решению на одного из них, которому другие предприятия доверяют исполнение функций координатора. Это положение в соответствии с законодательством о недрах должно фиксироваться в лицензиях на пользование недрами. Кроме того, в соответствии с мировой практи­кой это требование целесообразно оформлять в виде юнитизационно-го соглашения, регламентирующего геолого-технические вопросы разработки месторождения, а также положения экономического (це­нообразование, коммерциализация и др.), организационно-правового (статус участников, права и обязательства координатора и т.п.), эколо­гического и социального характера.

ФЗ «О государственной границе РФ» устанавливает, что хозяй­ственная, промысловая и иная деятельность в пограничной зоне, свя­занная с пользованием, в частности, недрами, наряду с пользованием землей и водами, предусматривает необходимость получения специ­ального разрешения, а в остальном регламентируется соответствую­щим законодательством [38].

б.б. Пользователи недр

В различные исторические периоды отечественного недропользо­вания состав видов и категорий субъектов, которым законом предо­ставлялось право пользования недрами, менялся.

В Российской Империи в качестве недропользователя могли выс­тупать как государство в лице казенных (государственных) заводов, так и частные лица. Некоторые ограничения для частных лиц вводи­лись лишь при разработке золотоносных недр. Отечественные и ино­странные недропользователи законодателем не размечались.

Горное положение СССР предоставило право недропользования (использовался термин «горный промысел») всем гражданам и юри­дическим лицам. Право недропользования предоставлялось также допущенным к деятельности на территории страны иностранным юридическим лицам. При этом в каждом отдельном случае требова­лось специальное разрешение Совета Народных Комиссаров СССР. В первые годы советской власти такие разрешения в ряде случаев вы­давались. Однако в последующем все они были аннулированы. Право недропользования практически имели лишь государственные предпри­ятия и организации.

В послевоенный период в соответствии с законодательством фор­мула была видоизменена. Пользователями недр могли быть государ­ственные, кооперативные, общественные предприятия, организации и учреждения, а также граждане СССР. Кроме того, в [19] указывалось, что «в случаях, предусмотренных законодательством СССР, недра могут предоставляться в пользование и иным организациям и лицам». Это положение, по существу, относилось к регламентации допуска иностранцев. На практике недра продолжали предоставляться в пользо­вание только отечественным государственным предприятиям и орга­низациям. Частные лица в качестве пользователей недр выступали лишь в составе старательских артелей.

Ситуация принципиально изменилась в середине 80-х годов, когда был принят пакет законодательных актов об иностранных инвестици­ях и о порядке создания на территории СССР совместных предприя­тий. В качестве пользователей недр стали выступать в том числе и иностранные компании.

С принятием в 1992 г. Закона РФ «О недрах» и в связи с осуще­ствляемой политикой акционирования и приватизации государствен­ных предприятий в качестве пользователей недр стали достаточно часто выступать акционерные общества и даже частные лица.

Необходимо отметить, что в 2000 г. в Законе РФ «О недрах» были внесены существенные изменения, касающиеся статуса пользователя недр [46]. Было установлено, что пользователями недр являются субъек­ты предпринимательской деятельности, в том числе участники про­стого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если федеральными законами не установлены ограничения предоставле­ния права пользования недрами.

Пользователями недр на условиях СРП могут быть инвесторы — граждане РФ, иностранные граждане, юридические лица и создавае­мые на основе договоров о совместной деятельности (договоров про­стого товарищества) и не имеющие статуса юридического лица объе­динения юридических лиц при условии, что участники таких объединений несут солидарную ответственность по обязательствам, вытекающим из СРП.

В случае если в качестве инвестора выступает не имеющее статуса юридического лица объединение юридических лиц, лицензия выдает­ся одному из участников такого объединения с указанием в этой ли-

цензии на то, что данный участник выступает от имени этого объеди­нения, а также с указанием всех других участников объединения.

Пользователями недр при ведении работ по добыче радиоактивно­го сырья и захоронению радиоактивных материалов, токсичных и иных опасных отходов могут быть только юридические лица, зарегистриро­ванные на территории РФ и имеющие разрешения (лицензии), выдан­ные уполномоченным на то федеральным органом исполнительной власти на ведение работ по добыче и использованию радиоактивных материалов, токсичных и иных опасных отходов.

Если федеральными законами установлено, что для осуществления отдельных видов деятельности, связанных с пользованием недрами, требуются разрешения (лицензии), пользователи недр должны иметь такие разрешения (лицензии) на осуществление соответствующих видов деятельности или заключать договоры с организациями, имею­щими право на осуществление видов деятельности, связанных с пользо­ванием недрами.

Права и обязанности у пользователя недр в соответствии с Зако­ном РФ «О недрах» возникают с момента государственной регистра­ции лицензии на пользование участками недр. При предоставлении права пользования недрами на условиях СРП — с момента вступле­ния такого соглашения в силу.

Добыча и производство драгоценных металлов, добыча драгоцен­ных камней могут осуществляться исключительно организациями, получившими в порядке, установленном законодательством, специ­альные разрешения (лицензии).

РФ, субъектам РФ и организациям, созданным без участия (прямо­го или косвенного) иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, должно принадлежать большинство голосов, учитываемых при принятии решений органами управления организаций, осуществляющих деятельность по добыче алмазов на территории РФ.

Старательская добыча может применяться при добыче драгоцен­ных металлов и драгоценных камней организациями различных орга­низационно-правовых форм, в том числе и артелями старателей. При этом под старательской добычей понимается способ организации ра­бот на труднодоступных месторождениях с отрывом работников от мест постоянного проживания на срок более четырех месяцев, при котором не производятся затраты бюджетных средств на создание и содержание объектов социальной инфраструктуры.

Право юридических лиц осуществлять деятельность по добыче драгоценных металлов и драгоценных камней, производству драго­ценных металлов возникает с момента получения соответствующей лицензии и действует до прекращения ее действия.

Законодательство субъектов РФ о недропользовании, определяя пользователя недр в соответствии с положениями Закона РФ «О не­драх», содержит в ряде случаев несколько другие формулировки.

В соответствии с законом Удмуртской республики «О недрах» пользователями недр могут быть любые субъекты предприниматель­ской деятельности независимо от форм собственности и государствен­ной принадлежности, предоставившие гарантии инвестирования средств в освоение горных объектов и принявшие на себя обязатель­ство добросовестного выполнения условий контракта [29].

По Закону Республики Коми «О недрах» [28] пользователем недр может быть юридическое или физическое лицо, с которым собствен­ник недр заключил договор или выдал ему лицензию на пользование недрами. Им могут быть отечественные, иностранные и совместные категории пользователей. Все категории пользователей независимо от форм собственности и организационно-правовой структуры имеют равные права и обязанности, определяемые данным законом.

Закон определил круг лиц, которые могут получить право на пользо­вание недрами. Однако для приобретения этого права необходимо получить специальное разрешение в виде лицензии на право пользо­вания недрами. Очевидно поэтому в Положении «О порядке лицензи­рования пользования недрами» пользователи недр названы владельца­ми лицензии.

Закон РФ «О недрах» не содержит дискриминационных мер при определении пользователя недр за исключением освоения месторож­дений радиоактивного сырья и захоронения радиоактивных материа­лов, токсичных и других опасных отходов, а также осуществления добычи отдельных видов драгоценных металлов и драгоценных кам­ней. Отдельные ограничения имеются также при допуске иностран­ных инвесторов. Однако все они носят частный характер и по своей природе являются достаточно распространенными в мировой практи­ке недропользования.