I. Общая часть

Глава 1. Предмет и источники горного права

1.1. Горное право в системе права

Право как юридическая категория является инструментом регу­лирования определенных видов отношений, возникающих между людьми и их общностями.

Каждый вид отношений регулируют нормы определенной отрасли права, совокупность которых образует систему права.

Различают такие отрасли права, как государственное (конституци­онное), гражданское, трудовое, административное, уголовное, между­народное право и др. Регулирование отношений, возникающих в про­цессе использования природных ресурсов, осуществляется нормами природоресурсного права, в составе которого выделяются соответ­ственно земельное, водное, лесное и, в частности, горное право. Их можно рассматривать и как подотрасли природоресурсного права и как самостоятельные отрасли права.

Разработка недр не может осуществляться без пользования земель­ным участком. На поверхности размещаются шахтные сооружения, устья скважин, технологические объекты (очистные, хранения, транс­порта, ремонтные и др.), значительные территории занимаются извле­ченной «пустой» породой (терриконы) и т.п. Однако это не дает осно­ваний и возможности использовать нормы земельного права при ре­гулировании горных отношений, которые по своей природе настолько специфичны, что объективно могут регулироваться только специаль­ными нормами. Приступая к освоению ресурсов недр, недропользова­тель зачастую не знает не только количественной, но часто и каче­ственной характеристики будущего месторождения. В 60—70-е гг. в Баренцевом море искали нефтяные месторождения, а открыли газо­вые. Даже когда продуктивные пласты выходят на поверхность, их разработка все равно осуществляется путем углубления в недра, из­влечения из недр и эвакуации полезных ископаемых, включая и пус­тую породу. В то время как целью рационального землепользования является поддержание, а иногда и увеличение плодородия земли, ос­воение ресурсов недр практически всегда осуществляется на истоще­ние. Проникая в недра с различными целями, в частности для добычи полезных ископаемых, размещения в них объектов промышленного или социального характера и т.п., недропользователь вынужденно нарушает режим подземных вод, создает угрозу проседания поверх­ности, выбросов в воздух или разлива по поверхности добываемой продукции. Особенности и различия можно продолжить, но и этого вполне достаточно, чтобы показать необходимость разработки и ис­пользования особых норм права и правовых механизмов, регулирую­щих именно горные отношения.

В юридической теории различают понятия «система права» и «си­стема законодательства», «отрасль права» и «отрасль законодатель­ства». Они не совпадают, во-первых, по кругу источников. Существен­ное отличие состоит в том, что отрасль права характеризуется высо­кой степенью однородности, вполне определенным предметом регулируемых отношений, тогда как система законодательства таким консолидирующим фактором не обладает. Один и тот же законода­тельный акт одновременно может регулировать отношения различных отраслей права. Очевидно, именно сложность отраслевой группиров­ки законодательных актов обусловила отказ от использования термина «отрасль законодательства» при издании «Классификатора правовых актов» [96]. Горное право, горное законодательство, законодательство о недрах, недренное право [166], законодательство о недропользова­нии и т.п. — все это понятия, характеризующие состав и процесс вполне определенных отношений, представляющих предмет горного права.

Термин «горное право» произошел от понятия «горное производ­ство». В последние годы термин «горное производство» в законода­тельных актах и научной литературе часто заменяется термином «не­дропользование». Обусловлено это существенным расширением сфе­ры использования полезных свойств недр. Помимо создания горных выработок для добычи полезных ископаемых, недра все чаще исполь­зуются при строительстве и эксплуатации подземных сооружений, объектов производственного (подземные хранилища и т.п.), культур­ного, социально-оздоровительного и другого назначения. Отсюда эво­люция названий базовых законодательных актов: Устав Горный Рос­сийской Империи, 1832 г. [3]; Горный закон РСФСР, 1928 г. [19]; Кодекс РСФСР о недрах, 1976 г. [21]; Закон РФ «О недрах», 1992 г. [46].

В России деятельность, связанная с освоением недр, еще в XVI—XVII веках получила название «горное дело». Поэтому и сфера законодательного регулирования этой деятельности стала называться горным правом и соответственно горным законодательством.

Первой монографией в России в этой области была изданная в 1896 г. книга профессора А.А. Штофа «Горное право» [182], который имел кафедру в Институте Корпуса Горных Инженеров в Санкт-Петербурге и преподавал будущим горным инженерам курс «Гор­ное законоведение». Позже в том же институте подобный курс уже под названием «Горное право» читал магистрант гражданского права В.Г. Струкгов, опубликовавший в 1907 г. учебник «Курс горного пра­ва» [172]. Несколько ранее, в 1890 г., в Киеве вышла книга B.C. Удин-цева «Русское горноземельное право» [180]. Введение термина «гор­ноземельное право» мотивировалось тесной взаимосвязью земельных и горных отношений.

В 1900 г. была опубликована монография А.Е. Яновского «Основ­ные начала горного законодательства» [184]. Глава III книги называлась «Институты горного права». В качестве таких институтов назывались горная собственность, горный сервитут, горное товарищество и др.

Термин «горное» использован в названиях Устава Горного Россий­ской Империи, Горном положении СССР [17] и Горном законе РСФСР [19], основных законодательных актах периода 1832—1975 гг. С при­нятием в 1976 г. Закона РФ «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах» [20] наряду с термином «горное» ста­ли использоваться слова «недра» и «недропользование». Вплоть до 1998 г. термин «горное право» входил в состав специальности 12.00.06 по классификации ВАК СССР по присуждению ученых степеней кан­дидата и доктора юридических наук вместе с экологическим и земель­ным правом.

Горное право как научная дисциплина развивалось очень неравно­мерно. В Российской империи теоретическим проблемам горного права уделялось достаточно много внимания. В тот период был опубликован ряд монографий [137, 172], результаты научных дискуссий публикова­лись в Горном журнале, трижды (в 1842, 1857 и 1893 гг.) серьезно перерабатывался Устав Горный Российской Империи [4, 5, 6].

В советское время теоретические и методологические работы в области горного права практически не велись. Принятое в 1927 г. Горное положение СССР [17], разработанное в период нэпа и содер­жащее множество теоретических новаций, с окончанием этого этапа российской истории по существу было забыто. Регулирование горно­го производства осуществлялось исключительно административными методами.

Интерес к теоретическим проблемам горного права проявился на время в конце 60-х—начале 70-х годов в связи с происходившей в стране экономической реформой и соответствующим пересмотром за­конодательства в этой сфере. Был опубликован ряд теоретических и научно-популярных работ, многие положения которых не потеряли актуальности и в настоящее время. В первую очередь это монографии Г.С. Башмакова [124—126], Н.Б. Мухитдинова [154], Н.А. Сыродоева [174], а также работы Г.А. Аксененок, Л.А. Заславской, О.С. Колбасо-ва, В.Г. Плахуты [123, 141, 148, 157] и др. Но и в этот период зако­нодатели занимались вопросами горного права в последнюю очередь. «Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных рес­публик» были приняты в 1968 г.; Земельные кодексы союзных респуб­лик — в 1970—1971 гг.; «Основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик» — в 1970 г., а соответствующие кодексы союзных республик — в 1972—1973 гг. И только через 5 лет, в 1975 г., были приняты «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах», а в 1976—1977 гг. — кодексы и законы о недрах союзных республик, в том числе в 1976 г. — Кодекс РСФСР о недрах [21].

В последующие годы, вплоть до начала 90-х годов, в России круп­ных теоретических работ по горному праву не было за исключением книги Н.Б. Мухитдинова «Основы горного права» [155], опубликован­ной в 1983 г. В результате к моменту перехода экономики на рыноч­ные механизмы российская юриспруденция оказалась не готовой к формированию отечественного горного законодательства и вынужде­на была воспользоваться зарубежным опытом. Отсутствие теорети­ческой базы оказалось серьезным тормозом. Несмотря на это, жизнь заставила сравнительно быстро сформировать достаточно большой блок федеральных законов и нормативных правовых актов, а также актов субъектов Федерации, регулирующих отношения недропользо­вания. На это понадобилось всего пять—семь лет. Для такой пробле­мы это ничтожный срок. Достаточно напомнить, что первое издание Устава Горного Российской Империи готовилось 26 лет.

Структура основных отраслей системы права достаточно консер­вативна и сложилась, по существу, в период формирования юриспру­денции как науки. Однако по мере развития общественных отноше­ний могут появляться новые отрасли и подотрасли права. Примером этого можно считать экологическое право, сформировавшееся как самостоятельная отрасль права во второй половине XX века. В насто­ящее время идет формирование компьютерного и других отраслей права. Горное право с его многовековой историей к категории новой отрасли отнести нельзя.

Для выделения самостоятельной отрасли права требуются два ос­новных условия:

— наличие специфических, имеющих важное народнохозяйствен­ное значение, общественных отношений, представляющих предмет самостоятельного регулирования;

—наличие и потребность в особых источниках права, регулирую­щих указанные отношения [140].

Кроме того, отрасли права обычно имеют свой метод права.

Эти условия присущи горному праву. Достаточно указать, что на до­лю добывающих отраслей народного хозяйства приходится до 12 процентов внутреннего валового продукта (ВВП) и 20 процентов нало­говых поступлений, тогда как на долю, например, сельского хозяй­ства — до 7 процентов ВВП и всего 3 процента налоговых поступле­ний, т.е. соответственно в 2 и 6 раз меньше. Регулирование деятель­ности в этих отраслях осуществляется на основе более чем двух де­сятков федеральных законов, большого пакета федеральных норма­тивных правовых актов, а также актов субъектов Федерации. Причем число таких актов постоянно растет, они изменяются и дополняются в соответствии с современными требованиями общества.