4.3. Государственный фонд недр

Государственный фонд недр составляют используемые участки (геометризированные блоки) и неиспользуемые части недр в пределах территории РФ и ее континентального шельфа. Владение, пользова­ние и распоряжение Государственным фондом недр в пределах терри­тории РФ (включая зону территориального моря) осуществляется совместно РФ и субъектами РФ, а в пределах континентального шель­фа — РФ. Для управления Государственным фондом недр законода­тельством предусмотрено создание специального органа исполнитель­ной власти, на который возлагается решение вопросов недропользова­ния и в частности рационального использования и охраны недр. В настоящее время функции государственного органа по управлению Государственным фондом недр возложены на МПР.

Впервые вопрос о государственном фонде был разработан в зе­мельном праве применительно к земле.

Установленное законом единство субъекта права исключительной государственной собственности на недра является юридическим ос­нованием определения их как Единого государственного фонда недр, что в свою очередь позволяет государству беспрепятственно осуще­ствлять свои полномочия собственника в отношении всех недр.

Впервые понятие «Единого государственного фонда недр» было введено законодательством СССР о недрах [20]. В тот период оно отражало положение Конституции СССР о том, что недра СССР яв­ляются «государственной собственностью — общим достоянием все­го советского народа» (ст. 3 Конституции СССР). Исходя из этого республиканское законодательство о недрах рассматривало государ­ственный фонд республики как часть единого союзного фонда. Со­временная формулировка, сохранив основную идею, внесла ряд изме­нений и дополнений в само понятие.

Понятие государственного фонда определенного вида природного ресурса предусмотрено лесным и водным законодательствами. Соот­ветственно они называются: «лесной фонд РФ» и «государственный водный фонд РФ». В земельном законодательстве эти понятия замене­ны классификацией земель по целевому назначению их исполь­зования.

Введение указанных понятий в лесное и водное законодательства продиктовано тем, что часть этих ресурсов включена в состав того или иного фонда, а часть в него не входит. Законодательство четко регламентирует, какие объекты водных и лесных ресурсов включают­ся в состав фонда, а какие не включаются. При этом дается правовая норма, определяющая порядок включения или исключения объектов из фонда.

Применительно к недрам используется несколько иной принцип структуризации. Все недра, находящиеся под юрисдикцией государ­ства (территория государства и континентальный шельф), подразделя­ются на две группы: используемые участки и неиспользуемые части недр.

Разграничение недр на составляющие в зависимости от их изучен­ности впервые было введено в Горном положении СССР [17], которое предусматривало в качестве критерия изученности факт открытия месторождения. Было даже введено понятие «еще не открытое место­рождение». Для уже открытых и еще не открытых месторождений устанавливался специальный режим — «приобретение права на про­изводство горного промысла». В последующем законодательстве эта норма повторялась, но уже в современной формулировке (используе­мые и неиспользуемые части недр).

Подразделение недр на две составляющие продиктовано тем, что именно в зависимости от степени изученности недр могут устанавли­ваться различные режимы предоставления и использования права пользования недрами. Такая классификация необходима, в частности, для определения сферы деятельности, функций и полномочий госу­дарственных органов при построении системы управления недрополь­зованием.

Деление недр между субъектами Федерации осуществляется по административной границе субъектов Федерации и ее вертикальной проекции.

Государственный фонд недр включает все недра, находящиеся под юрисдикцией России. При этом часть их находится в совместном ведении Федерации и субъектов Федерации, часть — в исключитель­ном ведении Федерации. Поэтому на уровне Федерации объективно существует функция управления всем фондом недр России.

Кроме того, Закон РФ «О недрах», развивая и в определенной мере опережая федеральное законодательство о федеральных природных ресурсах, ввел понятия «участок недр федерального значения» и «фе­деральный фонд резервных месторождений».

Статус объектов федерального значения могут получить на осно­вании совместных решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ отдельные участки недр, в том числе содержащие месторождения полезных ис­копаемых, необходимые для гарантированного обеспечения государ­ственных потребностей стратегическими и дефицитными видами ре­сурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность России, обеспечивает основы ее суверенитета, а также выполнение обязательств по международным договорам РФ. Часть месторожде­ний федерального значения, в том числе освоенных и подготовлен­ных к добыче полезных ископаемых, включается в федеральный фонд резервных месторождений.

Выделение федеральных природных ресурсов и даже более узкой задачи — создание федерального фонда резервных месторождений — явление весьма редкое для государств с федеративным устройством государства.

Наиболее известным примером создания такого фонда являются резервные месторождения нефти, находящиеся в ведении правитель­ства США. Мотивация их создания в принципе аналогична — обес­печение национальной потребности, особенно в чрезвычайных ситу­ациях.

Порядок отнесения участков недр к объектам федерального значе­ния, в том числе и к федеральному фонду резервных месторождений полезных ископаемых, должен утверждаться ФС РФ по представле­нию Правительства РФ, согласованному с органами государственной власти субъектов Федерации. Процедура достаточно сложная. Однако сама проблема выведения на федеральный уровень тех или иных объектов недр безусловно имеет место и является достаточно актуаль­ной. Это могут быть месторождения драгоценных металлов и драго­ценных камней, радиоактивных минералов, угля, нефти и т.п. При этом мотивация выведения их на федеральный уровень может быть принципиально различной: от использования дохода от добычи в ин­тересах «всех народов РФ» (например, алмазы, золото) до решения проблем обороны и экологической безопасности (радиоактивные руды), а также социально-экономических проблем в форме, например, феде­рального финансирования развития угольных бассейнов и т.п.

Характерным примером является, в частности, оценка в Законе Республики Бурятия «О недрах и недропользовании» озера Байкал как национального достояния всей России и введение особого режима недропользования в бассейне озера.

Структура государственного фонда недр по своей сути является весьма динамичной. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своих полно­мочий утверждают государственные программы геологического изу­чения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рациональ­ного использования недр, по представлению федерального органа управления Государственным фондом недр и под контролем органов представительной власти решают вопросы недропользования, охраны недр и охраны окружающей природной среды.