5.3.2. Государственная комиссия по запасам

Головной организацией в системе МПР в области государственной геологической экспертизы является государственное учреждение — Государственная комиссия по запасам полезных ископаемых (ГКЗ). Правовой статус ГКЗ определен МПР [101]. В своей деятельности ГКЗ руководствуется Конституцией РФ, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ и изданными в соответствии с ними другими нормативными пра­вовыми актами, приказами МПР, а также уставом организации.

ГКЗ является государственным учреждением, имеет права, соот­ветствующие целям деятельности, и несет связанные с этой деятель­ностью обязанности. ГКЗ является юридическим лицом по законода­тельству РФ, имеет обособленное имущество, самостоятельный ба­ланс, текущий, бюджетный, расчетный, валютный и другие счета в банке, печать установленного образца со своим наименованием, штам­пы и бланки. Комиссия может выступать истцом и ответчиком в суде, в т.ч. арбитражном и третейском, от своего имени. Она отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имуще­ства, если решение принималось по указанию собственника имуще­ства или с его согласия.

Основной целью ГКЗ является проведение в соответствии с ФЗ «О недрах» государственной экспертизы запасов полезных ископае­мых по результатам геологического изучения и оценки месторожде­ний и определение достоверности, количества и качества разведан­ных запасов, промышленного значения месторождений, а также гео­логической информации об участках недр, предполагаемых для использования в целях, не связанных с добычей минерального сырья.

Предметом деятельности ГКЗ является:

• организация и проведение государственной геологической экс­пертизы с целью определения достоверности и правильности оценки количества и качества разведанных запасов месторождений полезных ископаемых и установление их экономического значения;

• оценка полноты изучения геологических, гидрогеологических и инженерно-геологических условий залегания месторождений, а также характеристик участков недр, предоставляемых для использования в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, и их пригодно­сти для этих целей;

• установление геологически, технически и экономически обо­снованных предельных значений параметров (кондиций) для подсчета запасов полезных ископаемых, коэффициентов извлечения нефти и газового конденсата, обеспечивающих наиболее полную отработку запасов месторождений на рациональной экономической и экологи­ческой основе;

• подготовка в соответствии со своей компетенцией рекоменда­ций по условиям лицензирования недропользования или размеру ста­вок регулярных платежей за пользование недрами;

• осуществление, при необходимости, экспертной оценки обеспе­ченности объема эмиссии ценных бумаг (акций), выпускаемых горно­добывающими предприятиями (компаниями) акционерного типа, до­стоверными запасами минерального сырья;

• разработка в установленном законодательством порядке норма­тивных документов, регламентирующих содержание и порядок пред­ставления на государственную экспертизу информации о разведанных запасах полезных ископаемых и иных свойствах недр, определяющих их ценность;

• осуществление методического руководства территориальными государственными комиссиями по запасам полезных ископаемых (ТКЗ).

Разведанные запасы полезных ископаемых без положительного заключения государственной экспертизы на государственный учет не ставятся, а месторождение вовлечению в промышленное освоение не подлежит. В отдельных случаях по решению ГКЗ на месторождении с целью уточнения геологического строения, условий разработки и технологических свойств полезных ископаемых по согласованию с органами Госгортехнадзора и природоохранными органами может быть разрешена опытно-промышленная добыча. При этом устанавливают­ся сроки представления материалов геолого-экономической оценки месторождений на повторное рассмотрение.

При невозможности объективной оценки количества и качества разведанных запасов, недостаточной изученности условий их добычи или недостатке сведений о пригодности участков недр для использо­вания в целях, не связанных с добычей минерального сырья, матери­алы по объекту должны быть доработаны в соответствии с изложен­ными в протоколе ГКЗ замечаниями и предложениями и представле­ны в ГКЗ на повторное рассмотрение. Таким образом, ГКЗ вправе обязать провести по сути дела дополнительные объемы работ.

ГКЗ несет ответственность за обоснованность оценки достоверно­сти запасов, подготовленности месторождений для промышленного освоения и пригодности участков недр для их использования для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых. Однако реальных механизмов осуществления такой ответственности не предусмотрено.

Одной из важнейших задач государственной экспертизы является утверждение объема извлекаемых запасов. Утвержденная величина этих запасов становится обязательной при последующем проектиро­вании разработки месторождений.

При планово-административной системе эта схема действовала достаточно эффективно. При переходе к рыночным принципам веде­ния хозяйства определенные коррективы должны были быть введены не только в порядок расчета и утверждения величины извлекаемых запасов, но и в само понимание этого параметра.

Величина извлекаемых запасов прямо зависит от величины затрат на разработку. Чем больше затраты, тем большего коэффициента из­влечения можно достичь.

Но чрезмерные затраты невыгодны пользователю недр. Как прави­ло, ему выгоднее «снять сливки», т.е. быстро получить относительно легко добываемую часть запасов, а остальное оставить в пласте. За­дача ГКЗ и экспертизы — установить приемлемую для обеих сторон величину коэффициента извлечения. Однако на этом дело не должно оканчиваться. Главное — установить в лицензионном соглашении или в СРП организационно-правовой механизм, обеспечивающий дости­жение установленного объема извлечения полезного ископаемого. Раз­работка месторождения продолжается 10—15—20 и даже более лет. Следовательно, достижение установленного объема извлечения про­исходит постепенно. При этом к концу периода, когда еще не все установленные запасы извлечены, начинает интенсивно снижаться годовая текущая рентабельность добычи. Пользователь начинает те­рять интерес к данному месторождению, хотя в нем еще и осталось достаточно много полезного ископаемого. В соответствии с принци­пами рыночной экономики пользователь недр вправе в любой момент прекратить добычу. В крайнем случае, известив государство за 3—6 месяцев. Подобная ситуация в настоящее время практически не рег­ламентируется.

Другой аспект проблемы состоит в том, что величина коэффициен­та извлечения находится в обратной зависимости от величины уста­навливаемых налоговых отчислений. При этом возможны три вариан­та расчета коэффициента извлечения полезного ископаемого. Первый — когда налоги (сборы, платежи) не учитываются. Определяется макси­мально возможный по техническим условиям потенциальный объем извлечения. Второй — когда учитываются в полной мере все установ­ленные в данный момент налоги. Это минимальная величина извле­чения. И, наконец, промежуточное значение, когда в лицензионном соглашении или в СРП предусматривается введение установленных законом налоговых льгот. Эта схема пока также законодательно не регламентирована и реализуется лишь в отдельных случаях путем введения в лицензионное соглашение или в СРП индивидуальных взаимосогласованных сторонами поправок и дополнений к налогово­му режиму по данному месторождению в рамках действующего зако­нодательства.