3.3. Право собственности на недра в России

В России право собственности на недра и ресурсы недр развива­лось весьма своеобразно. Петр I провозгласил принципы горной ре­галии и горной свободы.

В 1782 г. императрица Екатерина II, по существу, их отменила.

Несмотря на это, государство рассматривало ресурсы недр как всеобщее достояние и в определенной мере осуществляло регулиро­вание их освоения даже на частных землях. Так, в статье 28 Устава Горного сказано, что «министр торговли и промышленности наблюда­ет, чтобы открытые руды и минералы на землях частных не остава­лись необработанными». Еще более жестко государство подходило к ресурсам недр на землях, переданных в общественное пользование, в частности, на землях казачьих войск. В Уставе Горном указывалось также, что в случае открытия «благородных металлов и минералов таковые земли обращаются в казну за установленное вознагражде­ние». Здесь речь идет лишь об определенных видах природных ресур­сов. Перечисленные примеры четко показывают, что уже в тот период государство брало на себя право регулирования использования при­родных ресурсов в общенациональных интересах.

Первые конституционные акты советского государства, как отме­чал Г.С. Башмаков [124], для характеристики правомочий собственно­сти на природные ресурсы, в том числе на недра, ограничивались формулами, не содержащими серьезной правовой нагрузки. Исполь­зовались определения типа: «...всенародное достояние», «...переходят в исключительное пользование государства», «...всякая собственность на ...недра ...отменяется» и т.п.¹ Только Конституция СССР 1936 г. установила, что «земля, ее недра, воды, леса, заводы, ...шахты, рудни­ки, ...являются государственной собственностью, т.е. общенародным достоянием» (ст. 6) и отнесла пользование недрами к ведению СССР в лице его высших органов государственной власти (ст. 14). В ком­петенцию союзных республик входило лишь право распоряжения единым государственным фондом недр в пределах территории рес­публики.

¹ Декрет II Съезда Советов «О Земле» от 26.10 (08.11) 1917 г.; Крестьянский наказ «О земле» (1917 г.): «Все недра земли, руда, нефть, уголь, соль и т.д. имеющие общегосударственное значение, переходят в исключительное пользование государства» (ст. 2); Декрет СНК РСФСР «О социализации земли» (1918 г.): «Всякая собственность на землю, недра ... в пределах РСФСР отменяется навсегда» (ст. 1); Конституция РСФСР (1918 г.): «Все леса, недра ... общегосударственного значения являются нацио­нальным достоянием» (ст. 3); Конституция СССР (1924 г.): «Ведению СССР ... подлежат ... установление общих начал землеустройства и землепользования, а равно пользова­ния недрами, лесами, водами по всей территории СССР» (гл. 1) [7, 8, 9, 10].

Конституция СССР 1977 г., повысив статус собственности на при­родные ресурсы, установила (ст. 11): «В исключительной собственно­сти государства находятся: земля, ее недра, воды, леса». Государствен­ная собственность не подлежала разграничению между входящими в состав СССР республиками и объявлялась «общим достоянием всего советского народа». К компетенции республик, входящих в СССР, была отнесена «обязанность» в интересах настоящего и будущих поколе­ний принимать необходимые меры для охраны и научно обоснованно­го, рационального использования земли и ее недр...» (ст. 18). Кроме того, к ведению республик была отнесена функция установления по­рядка пользования землей, недрами, лесами и водами» (ст. 72, п. 11).

После распада СССР и начала процесса суверенизации в РФ формула права собственности на недра принципиально изменилась. Федера­тивный договор 1992 г., заложивший ряд норм, вошедших в Консти­туцию РФ 1993 г., по-разному подошел к регламентации правоотно­шений природопользования и прав собственности на природные ре­сурсы в отношении республик в составе РФ и других субъектов Федерации.

В Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органа­ми власти суверенных республик в составе РФ указывалось (ст. III п. 3), что «земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на тер­ритории соответствующих республик. Вопросы владения, пользова­ния и распоряжения землей, недрами, водными и другими природны­ми ресурсами регулируются Основами законодательства РФ и законо­дательством республик в составе РФ. По взаимной договоренности федеральных органов государственной власти республик в составе РФ определяется статус природных ресурсов». В аналогичных дого­ворах, заключенных с другими субъектами РФ (края, области, АО и др.), текст этой статьи повторялся за одним принципиальным исклю­чением: норма о праве собственности на землю, недра и другие при­родные ресурсы отсутствовала. Правомочие же природопользования во всех договорах было отнесено к совместному ведению федерации всех уровней.

В принятой через год Конституции РФ дискриминация субъектов РФ была устранена, при этом сохранялось совместное ведение Феде­рации и субъектов Федерации по вопросам владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, а также природопользования. В то же время принципиально была изменена концепция права соб­ственности на природные ресурсы: допускалась любая форма соб­ственности на них без каких-либо ограничений.

Поверхность горных отводов многих угольных, нефтяных, газовых и некоторых других месторождений настолько велика, что над ними на дневной поверхности располагаются населенные пункты и даже города. Например, над Ромашкинским нефтяным месторождением построено два достаточно крупных города: Лениногорск (50 тыс. жит.) и Альметьевск (св. ПО тыс. жит). Примеры можно продолжить. Ука­занная ситуация сложилась в советское время. В настоящее время подобная ситуация в принципе может повториться, поскольку ФЗ «О недрах» и Градостроительный кодекс РФ [75] трактуют эту проблему по-разному.

В соответствии с Законом РФ «О недрах» (ст. 25) проектирование и строительство населенных пунктов, промышленных комплексов и других хозяйственных объектов разрешается только после получения заключения МПР об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки. Иными словами, строительство в принципе может быть разрешено, но лишь после «доказанности эко­номической целесообразности застройки».

Градостроительный кодекс РФ подходит к решению этого вопроса с другими приоритетами. Регламентируя использование территорий городских и сельских поселений, Градостроительный кодекс устанав­ливает, что их пространственную и земельно-ресурсную основу со­ставляют территории в пределах установленных границ населенных пунктов, «а также все, что находится над и под поверхностью указан­ных территорий» (п. 1 ст. 38). Такая трактовка практически дословно повторяет указанную выше норму североамериканского горного пра­ва. Далее, правда, кодекс оговаривает, что подземное пространство в черте города не относится к ведению органов местного самоуправле­ния, если оно предоставлено для целей недропользования. Однако двойственность толкования остается. Не случайно, регламентируя в кодексе состав проектной документации и порядок застройки, законо­датель установил требование получения строителями разрешений МПР, в частности, на строительство фундаментов, уходящих в глубину иногда на 10 и более метров. Эта зона, безусловно, относится уже не к земле, а к недрам и регулироваться должна горным законодательством.

На стыке горного и водного права находятся отношения, связан­ные с использованием подземных вод и подземных водных объектов. По горному законодательству они являются частью недр. ВК РФ рас­сматривает их как один из видов водных ресурсов и берет на себя регулирование вопросов владения, пользования и распоряжения вод­ными объектами [52].

В ряде случаев право собственности на недра, а точнее, на участки недр, законодательно ограничивается. Так, Конституция РФ в ст. 36 установила, что владение, пользование и распоряжение недрами осу­ществляется их собственником свободно, однако при условии, что оно не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает права и законные интересы иных лиц. Кроме того, законодательством уста­новлены ограничения оборотоспособности недр специального харак­тера, обусловленные их особым правовым режимом. ГК РФ (ст. 129, п. 3) установил, что недра «могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их обо­рот допускается законами о земле и других природных ресурсах». В свою очередь Закон РФ «О недрах» частично изъял недра из граждан­ского оборота, установив в ст. 1.2, что «участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуж­даться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами».

Выше были рассмотрены общие положения права собственности на недра в пределах территории государства. В ряде стран, имеющих выход к морю, обычно в отношении морских природных ресурсов устанавливаются особые нормы права, определяющие преимуществен­ную или чаще доминирующую роль государства. Специфически ре­шается эта проблема в федеративных государствах, в которых встре­чается обычно два различных варианта:

• недра в пределах территориальных вод находятся в собственно­сти субъекта Федерации, а континентальный шельф и морская исклю­чительная экономическая зона — в федеральном ведении;

• недра всех трех экваториальных зон находятся в федеральном ведении.

В РФ вначале был принят второй вариант. Постановлением ВС РФ (№ 3020-1 от 27.12.91) о разграничении государственной собственно­сти между субъектами Федерации, в составе объектов, относящихся исключительно к федеральной собственности и составляющих основу национального богатства страны, первыми были названы ресурсы «континентального шельфа, территориальных вод и морской эконо­мической зоны». Позднее эта норма была изменена.

Следуя нормам международного правз, Зэкон РФ «О недрах» в ст. 1.2 декларирует право собственности на недра только «в границах территории РФ». Далее, в ст. 2, регламентируя права владения, пользо­вания и распоряжения государственным фондом недр, зэкон уточняет, что этз нормэ распространяется не на весь государственный фонд, а лишь на его часть в пределах территории РФ. В зоне континенталь­ного шельфа РФ в лице федеральных органов государственной влзсти осуществляет только право «распоряжения недрами континентально­го шельфэ». Здесь законодатель не указал, что это право, очевидно, должно относиться и ко дну континентального шельфа. Это важно, поскольку именно на дне континентального шельфа находятся залежи конкреций, содержащих железо, цветные металлы, разработка кото­рых возможна в обозримом будущем. Следует отметить, что в данном случае понятие «распоряжение» выражает не одно из правомочий государства как собственника, а его административную функцию.

Подробно отношения недропользования в экваториальных зонах рассмотрены в разделе 4.6.

В заключение в соответствии с действующим законодательством право собственности на недра в России можно охарактеризовать сле­дующими положениями:

• недра в пределах территории РФ находятся в государственной собственности, а в исключительной экономической зоне и на конти­нентальном шельфе государство осуществляет суверенные права и юрисдикцию в соответствии с российским и международным законо­дательством;

• вопросы владения, пользования и распоряжения недрами в пределах сухопутной государственной границы отнесены к совмест­ному ведению РФ и ее субъектов, а за ее пределами, т.е. в территори­альном море, морской исключительной экономической зоне и на кон­тинентальном шельфе — к ведению Российской Федерации;

• владение, пользование и распоряжение недрами осуществляют­ся в интересах народов, проживающих на соответствующих террито­риях и всех народов РФ;

• владение, пользование и распоряжение недрами осуществляют­ся их собственником (государством) свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает законных интересов иных лиц.