2.2. Горное право в Российской Империи

2.2.1. Первые Указы о горном праве

Первым законодательным актом, юридически определившим со­здание в России горной промышленности, является Именной Указ Петра 1 от 24 августа 1700 г. «Об учреждении Приказа Рудокопных дел». С этой даты начинается трехсотлетняя история развития горного права в России. Первым законодательным актом, установившим пра­вовые принципы регулирования горных отношений, сохранившиеся практически в неизменном виде и воспринятые современным законо­дательством о недрах, является Именчой Указ Петра I «Об учрежде­нии Берг-Коллегиума для ведения в эном дел о рудах и минералах», подписанный 10 декабря 1719 г. В дореволюционной юридической литературе по горному праву этот Указ получил название «Берг-при­вилегия 1719 г.» [1].

В преамбуле Указа подчеркивалась значимость освоения минераль­ных ресурсов для экономики, отмечалось, что Россия обладает значи­тельными запасами различных полезных ископаемых, которые прак­тически не осваиваются, в результате чего государство не получает «многая польза и прибыток, который бы Нам и подданным Нашим из онаго произойти мог»'. Объяснялось такое положение, с одной сторо­ны, отсутствием опыта горных работ, с другой — риском, связанным с разведкой и добычей. Для решения обозначенных проблем Указом учреждалась Берг-Коллегия. Всем чиновникам предписывалось ока­зывать горнодобытчикам «какую помощь от них требовать будут». Берг-Коллегии поручалось руководить всеми горными делами, с тем чтобы они осуществлялись «наилучше и совершенно».

Указом 1719 г. разрешалось «всем и каждому, независимо от чина и достоинства во всех местах, как на собственных, так и чужих зем­лях искать, добывать и выплавлять всякие металлы».

В случае открытия новых месторождений требовалось заявить об этом в Берг-Коллегию или ее региональным представителям (Берг-Офицерам) и прислать пробы руд и минералов. Если последние опре­деляли, что месторождение следует разрабатывать, открыватель по­лучал разрешение (так называемую Привилегию) на строительство завода или рудника и ему должно было оказывать «всяческое вспомо­ществование», включая «займы денег». Для работ выделяется участок 250x250 сажен (около 28 га).

1 Здесь и далее цитаты даны по оригиналам законодательных актов, приведенных в Полном Своде Законов Российской Империи (псз).

Собственники земель имели преимущественное право осваивать месторождения, но должны были заявить об этом заранее. Если же они не хотели работать сами, то должны были передать право осва­ивать месторождение горнопромышленнику, который обязан был вы­плачивать им в качестве платы за пользование недрами 1/32 долю прибыли. Кроме того, необходимые для промысла в качестве топлива дрова, лес и другие материалы предписывалось продавать по прием­лемым ценам, о чем Берг-Коллегия «должна иметь бережение».

Горнозаводские рабочие освобождались не только от всяких де­нежных поборов, но также от солдатской повинности и должны были получать «исправную» зарплату, т.е. достаточно высокую и своевре­менно.

Именно этим Указом была провозглашена в России так называемая горная регалия, означающая установление исключительной государ­ственной собственности на недра. «Токмо Нам одним, яко Монарху принадлежащие рудокопные заводы и оных употребление каждому и вообще всем, кто к тому охоту имеет, соизволяем». За это горнопро­мышленник обязан был платить государству 1/10 долю прибыли. При этом оговаривалась возможность освобождения от этой платы на ряд лет, в случае если «убытков больше прибыли».

Указом устанавливался порядок преимущественной покупки дра­гоценных металлов (золото, платина, серебро и др.) государством по приемлемым ценам. Если у государства в данный момент не было средств на оплату, горнопромышленник имел право продать их «кому похочет». Все другие металлы и полезные ископаемые могли прода­ваться свободно.

Государство обязывалось оказывать горнопромышленникам и их наследникам всяческое содействие, если они ведут производство эф­фективно. Предусматривались жесткие санкции (вплоть до смертной казни) за сокрытие сведений о полезных ископаемых или препятствие в их освоении.

Таким образом, уже этот первый российский законодательный акт, регламентирующий отношения в процессе горного производства, сформулировал основные принципы горного права, действующие в настоящее время по существу в том же виде:

• государственная собственность на недра (горная регалия) и любая форма собственности на добытые природные ресурсы;

• отделение права собственности на землю и недра (принцип так называемой горной свободы);

• платность недропользования;

• требование рациональной разработки месторождений и охраны недр;

• свобода горного предпринимательства с ограничениями, касаю­щимися лишь отдельных видов полезных ископаемых (золото, плати­на, селитра и т.п.).

В 1720 г. был издан указ, конкретизировавший порядок регистра­ции вновь открытых месторождений и объем проб, которые должны быть представлены в Берг-Коллегию для разрешения строительства рудника [6].

В 1739 г. императрица Анна Иоанновна издала указ, который по­лучил название Берг-регламент (ПСЗ, т. X, 7766). Он в определенной мере детализировал положения Указа Петра I. В частности подтверж­дал позволение устраивать горные заводы по всему государству. При этом устанавливалось, что в качестве недропользователей могут вы­ступать как российские, так и иностранные горнопромышленники. Плата 1/32 доли прибыли в пользу землевладельцев была заменена двухпроцентной платой с выделанных металлов и минералов. Плата могла вноситься в натуре либо в деньгах. Однако оговаривалось, что подать с золота и платины должна взыматься натурой, а с меди и чугуна — деньгами. Эта норма сохранилась неизменной во всех после­дующих изданиях Устава Горного, включая последнее издание 1893 г. [3, 4, 5, 6].

Проводя параллель с современностью, в тот период рядом прави­тельственных комиссий при проверке деятельности горнодобываю­щих предприятий отмечалось, что в значительных объемах добывае­мые металлы и минералы вывозятся за границу, при этом без уплаты соответствующих пошлин. В связи с этим предписывалось соответ­ствующим Горным начальникам ужесточить контроль за добычей и продажей металлических руд и минералов. Отмечалось, что на госу­дарственных заводах дело поставлено хуже, чем на партикулярных (частных). Этот вывод полностью совпадает с современной мотиваци­ей целей приватизации. В связи с этим предлагался ряд мер, направ­ленных на повышение эффективности государственного горного производства.

Правительство постоянно искало пути повышения эффективности горнорудной промышленности. В 1733 г. была создана специальная комиссия для изучения вопроса о целесообразности передачи казен­ных горнорудных заводов в частные руки (ПСЗ, т. IX, № 6411). В 1738 г. комиссия представила доклад, обосновывающий необходимость пере­дачи заводов в частные руки, который был высочайше утвержден (ПСЗ, т. X, № 7600). Процесс приватизации предприятий предполагался как весьма растянутый во времени. Берг-регламент декларировал право­мерность и целесообразность постепенной приватизации всех казен­ных металлургических заводов и, как следствие, ликвидацию мест­ных органов горнозаводского управления. Собственно порядок про­цедуры приватизации был утвержден высочайшим указом в 1740 г. (ПСЗ, т. X, № 8196). Политика правительства Анны Иоанновны на приватизацию была вызвана тем, что государство не обладало доста­точными средствами для обеспечения роста производства.

Начало царствования Елизаветы было ознаменовано стремлением к восстановлению петровских принципов. Одной из первых мер тако­го рода было восстановление Берг-коллегии с подчинением ее уже не Кабинету министров, а Сенату (ПСЗ, т. XI, № 8543). В конце царство­вания Елизаветы так называемой Уложенной комиссией был разрабо­тан проект, отражающий сословные чаяния дворянства, за которые оно боролось все послепетровское время. Проект предусматривал для дворян монопольное право владения землей и ее недрами, а также монополию на использование таких недр, т.е. на владение горноруд­ными заводами. Заводчикам-недворянам предписывалось в установ­ленный срок продать свои предприятия и заводы дворянам.

Одним из мероприятий царствования Екатерины II было начало возврата горнорудной промышленности в ведение государства. По­степенно в результате политики национализации в руках государства оказалось две трети горно-металлургического производства. Однако уже к концу столетия, опять-таки из-за отсутствия у государства до­статочных средств для расширения и модернизации производства, в горнорудной промышленности произошел спад производства.

Положения проекта Уложенной комиссии были использованы Екатериной II. Они нашли отражение в Манифесте 28 июня 1782 г., которым было закреплено право собственности на землю и недра. Подобного расширения земельных собственнических прав не знало законодательство и право ни одной из европейских стран (за исклю­чением традиционного обычного права Англии).

Манифест устанавливал, что «право полной частной собственно­сти в имуществах недвижных объемлет не одну поверхность земли, но и самое ее недро; и поэтому оно простирается на все сокровенные минералы и на все металлы, из них происходящие. По сему праву дозволяется каждому в собственных его землях искать, копать, пла­вить, варить и чистить всякие металлы, каменный уголь, торф и соли».

Это положение, безусловно, подрывало интересы государства, и целым рядом последующих законодательных актов оно было ограни­чено. В результате, уже через десять лет, в 1792 г. Екатерина II была вынуждена издать указ, в соответствии с которым «в случае открытия в недрах земель казачьих войск Астраханского, Терского, Оренбург­ского и Сибирского благородных металлов и минералов такие земли обращаются в казну (переходят в собственность государства) за уста­новленное вознаграждение». Позднее подобные ограничения были введены по отношению горных работ в землях Царства Польского и ряда других территорий.

Положение Манифеста в неизменной форме вошло в Устав Гор­ный издания 1832 г. (ст. 262) и, несмотря на все расширяющиеся ограничения действия этого положения в последующий период, было повторено в изданиях 1842 и 1857 гг. и даже в последнем издании Устава Горного в 1893 г. (ст. 236) [3, 4, 5, 6].