§ 2. Конституционный статус парламента

В системе разделения властей парламент является представитель­ным и законодательным органом.

Статус представительного органа означает, что парламент высту­пает официальным представителем парода, формирует и выражает его волю. С наибольшей наглядностью это качество проявляется в ут­верждении государственного бюджета, ратификации и денонсации международных договоров, назначении на должность и освобождении от должности высших должностных лиц, решении вопросов войны и мира. Легитимность органа народного представительства обеспечива­ется периодическим переизбранием его состава.

Другая конституционная функция парламента — законодательная. Она включает принятие законов, их изменение и дополнение, приня­тие систематизированных (кодифицированных) правовых актов, а также парламентский контроль за реализацией принятых законов. На практике значительной нормотворческой компетенцией обладают и другие органы государства (президент, правительство). Однако никто, кроме парламента, не вправе принимать законы, имеющие высшую юридическую силу.

Конституционный статус парламента зависит от многих факторов, в числе которых особенности исторического формирования государ­ственных и правовых институтов, зрелость политической системы и основ гражданского общества, социальная обстановка в стране и др. С точки зрения объема государственно-властных полномочий парла­мента и его положения в системе органов власти (разумеется, за ис­ключением тех стран, в которых парламент вообще отсутствует) госу­дарства можно подразделить на три группы.

1. «Парламентские». Для этой группы стран характерен принцип законодательно закрепленного верховенства парламента. Парламент не имеет четко очерченной законодательной компетенции. Он форми­рует правительство, которое ответственно перед парламентом и по его требованию обязано подать в отставку. В парламентских государст­вах, как правило, допускается соединение депутатского мандата с по­стом в правительстве.

Классический пример парламентского государства — Великобри­тания. В этой стране парламент не связан каким-либо конституцион­ным актом, каких-либо ограничений его верховенства в законодатель­ной области не существует. Парламент наделен также определенными судебными (точнее, квазисудебными) полномочиями, в числе кото­рых право возбуждения судебного преследования против высших должностных лиц.

К парламентским государствам, помимо Великобритании, следует отнести Австрию, Италию, Германию, Грецию, некоторые постсоциа­листические государства — Болгарию, Венгрию и др.

2. «Президентско-парламентские». В государствах этой группы парламент не наделен абсолютным верховенством и делит высшую власть с президентом, избираемым по своей системе выборов незави- симо от парламента. Парламент в той или иной форме влияет на фор- мирование правительства, однако правительство не является ответст- венным перед парламентом и не обязано уходить в отставку по требо- ванию парламента. В странах этой группы более жестко проводится принцип разделения властей, что, как правило, исключает соединение поста в правительстве с депутатским мандатом.

В силу дуализма верховной власти в «президентско-парламент-ских» государствах всегда существует определенная конкуренция высших властных институтов, президента и парламента, за приоритет в определении внутренней и внешней политики. Наиболее выпукло такая конкуренция прослеживается в США во взаимоотношениях Президента и Конгресса. Некоторые периоды развития этой страны историки определяют как «президентские», другие — как «парламент­ские», имея в виду именно приоритет в определении политики госу­дарства.

К числу «президентско-парламентских» государств помимо США можно отнести Францию, а также (с определенными оговорками) ряд молодых государств — Россию, Казахстан и др.

3. «Квазипарламентские». Эту группу государств составляют такие, в которых парламент не играет сколько-нибудь заметной роли в формировании правительства и определении внутренней и внешней политики государства. Через период «условного парламентаризма» в различные периоды своей истории прошли многие государства, на- пример Россия, Германия, Франция. В настоящее время «квазипарла- ментские» государства существуют в Туркмении, некоторых странах Азии, Африки и Латинской Америки.

Особую разновидность стран внутри рассматриваемой группы со­ставляли бывшие страны Варшавского договора и существующие по­ныне Северная Корея (КНДР), Куба. Функционирование властных институтов в них строилось на принципах единства государственной власти, демократического централизма, руководящей роли коммунис­тической партии. Представительные и законодательные органы в этих государствах существовали как бы в тени коммунистической партии, олицетворявшей (а иногда и конституционно закреплявшей) свою ру-

ководящую роль в обществе и государстве. Предназначение формаль­но полновластных законодательных и представительных органов сво­дилось к тому, чтобы проголосовать (чаще всего единогласно) за ре­шения, подготовленные партийно-политическим руководством.

Предлагаемая классификация, разумеется, не отражает всех нюан­сов и оттенков конституционного положения парламента в каждой конкретной стране. К тому же, как уже отмечалось, политическая и правовая ситуация подвижна, меняется в зависимости от множества факторов внутренней и внешней политики. Эти изменения касаются, естественно, и места парламента в государстве, его взаимоотношений с другими институтами власти. Однако на значительной историчес­кой дистанции можно проследить следующую тенденцию: по мере роста экономического благосостояния, появления в стране элементов гражданского общества и правового государства, формирования пра­вящей элиты, уважающей законы, способной реализовать свои инте­ресы и цели в рамках конституции правовыми методами, наблюдается движение (сначала — конституционной практики, а затем и конститу­ционного законодательства) к большей сбалансированности полномо­чий парламента, президента и правительства, исключающей монопо­лизацию власти и явное доминирование одной ветви власти над другой. Социологами подмечен такой феномен: парламент — это «микромо­дель» общества, и отношение других властных институтов к парла­менту (подавление, изоляция парламента либо, напротив, сотрудниче­ство с парламентом) отражает в миниатюре отношение властвующей элиты к обществу в целом.

Действующая Конституция РФ отказалась от наименования Фе­дерального Собрания как высшего органа государственной власти. Понятия «высший» и «низший» вообще не присутствуют в Конститу­ции РФ. Они отражают принципиальную позицию законодателя, со­стоящую в том, что в системе подлинно федеративных отношений и реального разделения властей не может быть раз и навсегда зафикси­рованных «высших» или «низших». Во взаимоотношениях государст­венных органов отсутствует жестко установленная «служебная иерар­хия». В рамках собственной компетенции каждый государственный орган — высший.