§ 2. Омбудсмен в Российской Федерации

Россия не осталась в стороне от мировых процессов в части обес­печения прав человека и гражданина средствами специального долж­ностного лица — омбудсмена. Статья 103 Конституции РФ относит назначение на должность и освобождение от должности Уполномо­ченного по правам человека к ведению Государственной Думы. И дей­ствовать он должен, согласно той же статье Конституции, в соответст­вии с федеральным конституционным законом.

Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (далее — Закон) опреде­ляет порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее — Уполномоченный), его компетенцию, организационные формы и условия его деятельности.

Уже одно то обстоятельство, что Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой, свидетельствует о воле законодателя установить своего рода парла­ментский контроль за состоянием дел с правами человека в сфере осу­ществления публичной власти.

В Законе указывается, что должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждается в соответствии с Кон­ституцией РФ в целях обеспечения гарантий государственной защи­ты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государствен­ными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с об­щепризнанными принципами и нормами международного права, раз­витию международного сотрудничества в области прав человека, пра-

вовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты. Эта деятельность осуществляется постоянно, и даже, например, введение режима чрезвычайного или военного по­ложения на всей территории Российской Федерации либо на ее части не прекращает и не приостанавливает деятельности Уполномоченного и не влечет ограничения его компетенции. О характере деятельности Уполномоченного свидетельствует и присяга, принимаемая им при вступлении в должность: «Клянусь защищать права и свободы челове­ка и гражанина, добросовестно исполнять свои обязанности, руковод­ствуясь Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, справедливостью и голосом совести».

Деятельность Уполномоченного, строго говоря, только косвенно свидетельствует о проявлении парламентского контроля. По Закону Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам.

В своей деятельности он, подобно суду, руководствуется Консти­туцией РФ, Федеральным конституционным законом об Уполномо­ченном по правам человека, законодательством РФ, а также общепри­знанными принципами и нормами международного нрава, международ­ными договорами Российской Федерации. В интересах независимости Уполномоченный не может являться депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации или депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, зани­маться другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной либо иной творческой дея­тельности. Уполномоченный не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общест­венного объединения, преследующего политические цели.

Но и вполне самостоятельной, суверенной и действенной деятель­ность Уполномоченного является не всегда. По российскому законо­дательству она только дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетен­ции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстанов­ление нарушенных прав и свобод. Однако сам он имеет серьезные гарантии неприкосновенности. Уполномоченный обладает неприкос­новенностью в течение всего срока его полномочий. Он не может быть без согласия Государственной Думы привлечен к уголовной или ад­министративной ответственности, налагаемой в судебном порядке, за­держан, арестован, подвергнут обыску, за исключением случаев задер­жания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным зак

о²

¹

ном для обеспечения безопасности других лиц. Неприкосновенность Уполномоченного распространяется на его жилое и служебное поме­щения, багаж, личное и служебное транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему до­кументы.

В случае задержания Уполномоченного на месте преступления должностное лицо, произведшее задержание, немедленно уведомляет об этом Государственную Думу, которая должна принять решение о даче согласия на дальнейшее применение этой процессуальной меры. При неполучении в течение 24 часов согласия Государственной Думы на задержание Уполномоченный должен быть немедленно осво­божден.

Вмешательство в деятельность Уполномоченного с целью повли­ять на его решение, неисполнение должностными лицами обязаннос­тей, установленных Законом, а равно воспрепятствование деятельнос­ти Уполномоченного в иной форме влечет ответственность, установ­ленную законодательством Российской Федерации (см., в частности, ст. 17.2 КоЛП РФ).

На должность Уполномоченного сроком на пять лет назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражда­нина, опыт их защиты.

Возможности достижения заявленных при учреждении должности Уполномоченного целей в разных странах разные, в зависимости от конкретных полномочий, установленных в национальном законода­тельстве. В Российской Федерации Уполномоченный рассматривает жалобы граждан России и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (далее — за­явители). Это жалобы на решения или действия (бездействие) госу­дарственных органов, органов местного самоуправления, должност­ных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо админи­стративном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. Жалобы на решения палат Федерального Собрания РФ и за­конодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Уполномоченный не рассматри­вает.

Согласно Закону Уполномоченный, получив жалобу, имеет право:

1) принять жалобу к рассмотрению;

2) разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использо- вать для защиты своих прав и свобод;

3) передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых от- носится разрешение жалобы по существу;

4) отказать в принятии жалобы к рассмотрению.

О принятом решении Уполномоченный в 10-дневный срок уве­домляет заявителя. В случае начала рассмотрения жалобы Уполномо­ченный информирует также государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, решения или действия (без­действие) которых обжалуются.

Отказ в принятии жалобы к рассмотрению должен быть мотивиро­ван. Отказ в принятии жалобы к рассмотрению обжалованию не под­лежит.

При наличии информации о массовых или грубых нарушениях нрав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое обществен­ное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномоченный вправе принять по собственной инициа­тиве соответствующие меры в пределах своей компетенции. Следует вместе с тем констатировать, что компетенция эта не столь значи­тельна.

Приступив к рассмотрению жалобы, Уполномоченный вправе об­ратиться к компетентным государственным органам или должност­ным лицам за содействием в проведении проверки обстоятельств, под­лежащих выяснению.

При проведении проверки по жалобе Уполномоченный вправе:

119. беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предпри­ятия, учреждения и организации независимо от организационно-пра­вовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения;

120. запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рас­смотрения жалобы;

121. получать объяснения должностных лиц и государственных слу­жащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;

122. проводить самостоятельно или совместно с компетентными го­сударственными органами, должностными лицами и государственны­ми служащими проверку деятельности государственных органов, ор­ганов местного самоуправления и должностных лиц;

123. поручать компетентным государственным учреждениям прове­дение экспертных исследований и подготовку заключений по вопро­сам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;

124. знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по кото­рым вступили в законную силу, а также с прекращенными производ­ством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.

По вопросам своей деятельности Уполномоченный пользуется правом безотлагательного приема руководителями и другими долж­ностными лицами расположенных на территории Российской Феде­рации органов государственной власти, органов местного самоуправ­ления, предприятий, учреждений и организаций независимо от орга­низационно-правовых форм и форм собственности, руководителями общественных объединений, лицами начальствующего состава Воору­женных Сил РФ, других войск и воинских формирований, админи­страцией мест принудительного содержания.

При рассмотрении жалобы Уполномоченный обязан предоставить государственному органу, органу местного самоуправления или долж­ностному лицу, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, возможность дать свои объяснения по любым вопросам, подлежащим выяснению в процессе проверки, а также мотивировать свою позицию в целом.

О результатах рассмотрения жалобы Уполномоченный обязан из­вестить заявителя.

В случае установления факта нарушения прав заявителя Уполно­моченный обязан принять меры в пределах его компетенции, опреде­ленной Законом. Но меры эти опять же не столь действенны, как может представляться.

Уполномоченный обязан направить государственному органу, ор­гану местного самоуправления или должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и свобод граждан, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указан­ных прав и свобод. Государственный орган, орган местного самоуп­равления или должностное лицо, получившее заключение Уполно­моченного, содержащее его рекомендации, обязаны в месячный срок рассмотреть их и о принятых мерах в письменной форме сообщить Уполномоченному.

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе:

1) обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушен­ных решениями пли действиями (бездействием) государственного ор­

гана, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;

125. обратиться в компетентные государственные органы с ходатай­ством о возбуждении дисциплинарного или административного про­изводства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются на­рушения прав и свобод человека и гражданина;

126. обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;

127. изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вно­сить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;

128. обратиться в Конституционный Суд РФ с жалобой на наруше­ние конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Нетрудно убедиться, что перечисленные права принадлежат каж­дому гражданину в отдельности. И лишь обращение к силе общест­венного воздействия отличает его от простого гражданина. Уполномо­ченный вправе опубликовать принятое им заключение. Периодическое печатное издание, одним из учредителей (соучредителей) которого являются государственные или муниципальные органы, органы мест­ного самоуправления, государственные предприятия, учреждения и организации либо которое финансируется полностью или частично за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Россий­ской Федерации, не вправе отказать в публикации заключений и иных документов Уполномоченного.

Преимущественно рекомендательный характер носят и другие полномочия. Так, по результатам изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный вправе:

129. направлять государственым органам, органам местного самоуп­равления и должностным лицам свои замечания и предложения обще­го характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, со­вершенствованию административных процедур;

130. обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении федерального законо­дательства и законодательства субъектов Российской Федерации либо о восполнении пробелов в федеральном законодательстве и зако­нодательстве субъектов Российской Федерации.

В случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан Уполномоченный вправе выступить с докладом на очередном заседа­нии Государственной Думы.

Уполномоченный вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии но расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламент­ских слушаний, а также непосредственно либо через своего представи­теля участвовать в работе указанной комиссии и проводимых слуша­ниях.

По окончании календарного года Уполномоченный направляет до­клад о своей деятельности Президенту РФ, в Совет Федерации и Го­сударственную Думу, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и Генеральному прокурору РФ. По отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации Уполномоченный может направ­лять в Государственную Думу специальные доклады. Например, в 2003 г. Уполномоченный направил специальный доклад «Защита прав жертв террористических актов и иных преступлений». Такие до­клады дают возможность полнее ознакомиться с состоянием закон­ности и правопорядка в стране.