§ 4. Особенности организации государственного аппарата в Российской Федерации

Российская Федерация, как и другие государства, осуществляет свою деятельность посредством государственных органов. Конститу­ционно-правовой статус органов российского государства определяет­ся Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Россий­ской Федерации, законами Российской Федерации и ее субъектов,

указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и ис­полнительных органов ее субъектов, положениями об органах и дру­гими нормативными правовыми актами.

Следует отметить, что властными полномочиями в России распо­лагают не только органы государства, но и органы местного самоуп­равления. Однако в соответствии с Конституцией последние не явля­ются органами государства и поэтому не осуществляют (если им тако­вые не делегированы) властные полномочия от имени государства.

Государственный орган Российской Федерации, являясь гражда­нином или коллективом российских граждан, образуется в установ­ленном государством порядке, наделен государственно-властными полномочиями, уполномочен государством на осуществление его задач и функций и действует в определенном государством порядке.

В своей совокупности органы российского государства образуют систему органов государственной власти в Российской Федерации. В связи с федеративным государственным устройством России в дан­ную систему входят органы государственной власти Российской Феде­рации и органы государственной власти ее субъектов. Само понятие «система» предполагает определенное единство в организации и дея­тельности имеющихся в России органов государственной власти. Од­нако современные реалии российской действительности свидетельст­вуют о том, что в федеративном устройстве России наблюдаются явления сепаратизма как в экономической, так и в политической и правовой сферах (см., например, конституции республик Татарстан, Башкортостан, Бурятия, Тыва). Отмечаются и некоторые центробеж­ные тенденции, при которых нарушаются хозяйственные связи, права и свободы граждан, дестабилизируется финансовая система и т.п. Ясно одно: законы не стали еще повсеместно основой политичес­кого режима, недостаточны судебная защита прав и свобод граждан, ответственность за нарушение законов. Все это неизбежно сказывает­ся на формировании и организации деятельности как федеральных органов государственной власти, так и органов государственной влас­ти субъектов Российской Федерации.

Конституция РФ предполагает усиление единства системы госу­дарственных органов. Так, в соответствии с ее ст. 77 федеральные ор­ганы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъ­ектов Российской Федерации образуют единую систему исполнитель­ной власти в Российской Федерации.

Система федеральных государственных органов Российской Фе­дерации включает: главу государства — Президента РФ; органы зако­нодательной власти — Федеральное Собрание РФ; органы исполни­тельной власти — Правительство РФ, федеральные министерства, го­сударственные комитеты и ведомства (службы), осуществляющие компетенцию Российской Федерации; органы судебной власти — Кон­ституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, другие федеральные суды и прокуратуру Российской Феде­рации.

В систему государственных органов субъектов Российской Феде­рации входят: главы субъектов Российской Федерации (президенты республик в составе РФ; главы администраций краев, областей, горо­дов федерального значения, автономной области и автономных окру­гов в составе РФ); законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации (законодательные собрания, народ­ные собрания, государственные собрания, верховные советы респуб­лик в составе РФ; думы, законодательные собрания краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов в составе РФ); исполнительные органы государственной влас­ти субъектов Российской Федерации (правительства республик в со­ставе РФ; администрации и правительства краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов в составе РФ); органы судебной власти субъектов Российской Федерации (конституционные суды республик в составе РФ; уставные суды краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов; мировые судьи субъектов РФ).

Государственная власть в России осуществляется на основе кон­ституционного принципа разделения властей. В соответствии с этим и система органов государственной власти Российской Федерации со­стоит из органов законодательных, исполнительных и судебных (ст. 10 Конституции РФ). Каждый из этих видов органов представля­ет собой подсистему единой системы государственных органов Рос­сийской Федерации, которая, в свою очередь, может подразделяться на ряд входящих в нее структур. Такая классификация государствен­ных органов проводится как на федеральном уровне, так и на уровне органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В Российской Федерации в последнее время появились и другие виды государственных органов, осуществляющих, в частности, кон­трольно-надзорные функции (многие службы, агентства, надзоры). Например, Государственная налоговая служба Российской Федера­ции в самом законе о ней определяется как единая система контроля за соблюдением налогового законодательства. В структуру этой служ­бы входят налоговые инспекции различных уровней. Существует в России и другой надзорный орган — Федеральный горный и промыш­ленный надзор. Это сложная организационная структура, также осу­ществляющая контрольно-надзорные функции. Этот перечень госу-

дарственных органов можно было бы и продолжить. Отсюда можно предположить, что образование в российском государственном стро­ительстве такого вида осуществления государственной власти, как контрольно-надзорная деятельность специальных государственных органов, повлечет за собой развитие принципа разделения властей, который, возможно, будет реализовываться в четырех конституцион­ных формах: законодательной, исполнительной, судебной и контроль­но-надзорной.

К органам государственного аппарата примыкают: армия, мили­ция, пенитенциарные учреждения — все это специфические образова­ния, осуществляющие специальные функции государственной власти (обороны, поддержания общественного порядка и борьбы с преступ­ностью, наказания преступников и изоляции их от общества).

правовая категория — это институт конституционного права, пред­ставляющий собой систему правовых норм, сформулированных в зако­нодательных и иных нормативных правовых актах (источниках права), регулирующих общественные отношения, деятельность субъ­ектов, устанавливающих их права и обязанности в сфере осуществле­ния народовластия — выборов в органы государственной власти и вы­борные органы местного самоуправления.

Современное избирательное право должно соответствовать опре- деленным международно-правовым стандартам, выработанным в ос- новном после Второй мировой войны, когда интенсивно начало переосмысливаться значение основных политических и гражданских прав и свобод человека. Эти нрава и свободы привлекли присталь- ное внимание международных организаций и вскоре не только стали внутренним делом государств, но и приобрели межгосударст- венное значение. _%

Важнейшие из них получили закрепление в международных пра­вовых актах. Всеобщая декларация прав человека, принятая Генераль­ной Ассамблеей ООН в 1948 г., гласит: «Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выра­жение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобъемлющем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равно­значных форм, обеспечивающих свободу голосования» (ст. 21). С ней перекликается Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый Генеральной Ассамблеей ООН в 1966 г., провозгла­сивший для каждого гражданина право «принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство сво­бодно выбранных представителей»; «голосовать и быть избранным на

подлинных периодических выборах, производимых на основе всеоб­щего и равного избирательного права при тайном голосовании и обес­печивающих свободное волеизъявление избирателей» (ст. 25).

Для уяснения содержания избирательного права и механизма его применения необходимо прежде всего отметить, что выборы пред­ставляют собой растянутую по времени избирательную кампанию, совокупность этапов избирательных действий и процедур, регламен­тированных законодательными и иными нормативными правовыми актами.

Содержание избирательного права — это облаченные государством в форму правовых норм принципы, положения и гарантии, согласно которым проводятся выборы, осуществляются действия и принима­ются решения со стороны граждан, политических партий, избиратель­ных комиссий, других органов, наделенных полномочиями по подго­товке и проведению выборов, иных субъектов правоотношений на раз­личных этапах избирательной кампании.

На основе опыта развития представительной демократии и между­народных документов в нормативных правовых актах многих госу­дарств закреплен ряд общих принципов избирательного права, состав­ляющих его содержание, таких, как всеобщее равное и прямое избира­тельное право, периодичность выборов, свободное волеизъявление избирателей при тайном голосовании, гласность и открытость выбо­ров, независимость органов, осуществляющих подготовку и проведе­ние избирательных кампаний, от органов государственной власти, предоставление равных возможностей кандидатам для ведения пред­выборной агитации, состязательность претендентов, других субъектов правоотношений, возможность обжалования действий и решений участников, а также результатов выборов в суд и некоторые другие принципы.

Содержанием избирательного права являются также положения, регламентирующие этапы, порядок, правила и процедуры осуществле­ния избирательных действий и принятия компетентными органами решений: по регистрации или учету избирателей, составлению спис­ков избирателей, образованию избирательных округов, избиратель­ных участков, выдвижению и регистрации кандидатов, предвыборной агитации, проведению голосования и подведению его итогов и другим вопросам.

Наконец, содержание избирательного права составляют положе­ния, предусматривающие ответственность лиц, нарушивших нормы избирательного права и восстановление субъективных избирательных нрав тех или иных участников выборов (кандидатов, политических партий, избирателей и др.).

Следует заметить, что общественные отношения в связи с выбора­ми возникают, изменяются и прекращаются при наступлении юриди­ческих фактов, т.е. определенных обстоятельств, ситуаций, событий, условий и временных периодов, с которыми законодательство связы­вает эти отношения. Признание тех или иных обстоятельств или усло­вий юридическими фактами осуществляется органами государства или иными управомоченными органами в зависимости от уровня вы­боров, а также этапов выборов и избирательных процедур. К примеру, в соответствии с Законом Республики Польша «О выборах в Сейм» Президент Республики Польша назначает выборы не позднее чем за четыре месяца до окончания работы Сейма. Выборы проводятся в первый нерабочий день в течение последнего месяца до окончания срока полномочий Сейма. В случае появления указа Президента о роспуске Сейма не позднее чем через семь дней со дня издания указа должен быть объявлен день выборов в новый Сейм. По Закону Чеш­ской Республики «О выборах в Чешский Национальный Совет» изби­рательные участки и помещения для избирательных участков для каждого избирательного округа определяет совет местного, городско­го либо районного национального комитета не позднее чем за 30 дней перед днем выборов.

Избирательное право принято также рассматривать как гаранти­рованное государством право граждан участвовать в выборах. Разли­чают активное и пассивное избирательное право.

Активное избирательное право — прямое или косвенное право граждан обладать, при достижении установленного законом возраста, решающим голосом в избрании органов государственной власти (де­путатов парламентов, глав государств), органов местного самоуправ­ления (муниципалитетов, мэрии и др.) или принимать участие в отзы­ве членов и руководителей выборных органов. Это право реализуется путем участия гражданина в голосовании на выборах или во время кампании по отзыву избранного лица.

Пассивное избирательное право — право граждан быть избранны­ми в органы государственной власти и выборные органы местного самоуправления. В отличие от активного избирательного права, оно реализуется прежде всего самим кандидатом при поддержке гораздо меньшего числа граждан, но и по более сложной процедуре и может заканчиваться избранием кандидата. Для этого требуется провести в определенной законом последовательности целый ряд действий как самим гражданином, так и другими участниками избирательного про­цесса, начиная с выдвижения и регистрации гражданина в качестве кандидата до проведения предвыборной агитации, подсчета голосов и установления результатов выборов.

Реализация гражданином пассивного избирательного права зави­сит не только и не столько от данного лица, сколько от волеизъявле­ния других субъектов избирательной кампании. Избрание выдвинуто­го в качестве кандидата гражданина возможно лишь при непосредст­венной и достаточной поддержке его со стороны политических партий и избирателей на различных этапах избирательной кампании, в том числе необходимо, чтобы за него проголосовало не менее установлен­ного в законе числа избирателей.

Свои субъективные избирательные права граждане приобретают по достижении определенного возраста. При этом законодательными актами могут устанавливаться различные основания для приобрете­ния активного и пассивного избирательного права.

В большинстве стран мира право избирать (активное избиратель­ное право) предоставляется гражданам по достижении ими совершен­нолетия (обычно с 18 лет) вне зависимости от того, в какой орган проводятся выборы (несколько десятилетий назад в США, Велико­британии и Канаде активное избирательное право предоставлялось гражданам с 21 года). Иногда, главным образом на выборах в органы местного самоуправления, правом избирать граждане наделяются и в более юном возрасте. В ФРГ на коммунальных выборах в Нижней Саксонии молодежь имеет право голосовать с 16 лет.

Однако при достижении совершеннолетия автоматически вовсе не следует, что у гражданина одновременно появляется и пассивное из­бирательное право. Для его приобретения многими государствами ус­танавливаются дополнительные возрастные цензы в зависимости от характера выборов. Депутатами парламентов в Италии и Греции могут быть граждане, которым ко времени выборов исполнилось 25 лет, в Португалии правом быть избранными президентом пользу­ются граждане, достигшие 35 лет, в Польше избранными в Сейм могут стать лица по достижении 21 года, такой же возраст установлен для граждан Литвы в случае выдвижения их в качестве кандидатов в депу­таты литовского Сейма. В Румынии возрастной ценз для избрания в Собрание депутатов (нижняя палата парламента) или местные советы составляет 23 года, для избрания в Сенат (верхняя палата парламен­та) и на должность Президента — 35 лет. Смысл возрастного ценза в том, чтобы предоставить возможность управлять страной гражданам, обладающим житейскими навыками, жизненным кругозором и доста­точными знаниями об окружающей действительности, способным на основе своего собственного накопленного опыта принимать адекват­ные складывающейся обстановке решения.

Рассмотрим основные, признаваемые мировым сообществом, принципы субъективного избирательного права — условия, соблюде­ние которых придает выборам действительно демократический харак­тер и делает их результаты легитимными. Серьезные отступления от этих принципов или их нарушения приводят к подрыву доверия к выборам и результатам голосования.

Принцип всеобщности (или отсутствие какой-либо дискримина­ции) означает, что граждане могут избирать и быть избранными по достижении определенного возраста независимо от пола, расы, нацио­нальности, отношения к религии и убеждений, а также, как правило, независимо от имущественного и должностного положения. Этому принципу не противоречит установление в законодательстве запретов на участие в выборах для психически нездоровых лиц и лиц, находя­щихся в местах лишения свободы по приговору суда. Однако всеоб­щее избирательное право, в особенности пассивное, ограничено рядом дополнительных условий или цензов, связанных не только с возрас­том, но и с гражданством, рождением, проживанием и другими факто­рами. Право участвовать в выборах предоставляется исключительно гражданам страны, но не лицам без гражданства, имеющим вид на жительство (ценз гражданства). В некоторых случаях пассивным из­бирательным правом обладают только граждане по рождению (ценз происхождения). Независимо от характера выборов для реализации права быть избранным часто требуется проживание в местности, где проводятся выборы, не менее определенного времени (ценз осед­лости).

Эти цензы могут сочетаться в различных комбинациях и исполь­зоваться также при избрании высших должностных лиц государства парламентом. В соответствии с Конституцией США Палата предста­вителей Конгресса состоит из членов, избираемых раз в два года наро­дом каждого из штатов. Не может быть представителем тот, кто не достиг 25 лет, не состоит в течение семи лет гражданином США и не является в момент избрания жителем того штата, где он избирается. По Конституции Греции выборы Президента республики проводятся Палатой депутатов открытым и поименным голосованием. Президен­том может быть избрано любое лицо, имеющее греческое гражданство по меньшей мере в течение пяти лет, отца — грека, 40 полных лет и обладающее правом голоса. В Великобритании право быть избранным в Палату общин получает любой гражданин Великобритании, стран Британского Содружества и Республики Ирландия по достижении им 21 года, за исключением тех, кто в судебном порядке признан банкро­том; приговорен более чем к одному году тюремного заключения; яв­ляется служителем англиканской церкви, церквей Шотландии и Ир­ландии, а также римско-католической церкви; является членом Пала­ты лордов; состоит на государственной службе в качестве чиновника или юриста.

В большинстве стран применяется принцип свободных выборов, ко­торый означает, что граждане участвуют в выборах добровольно, без государственного принуждения. Им предоставляется возможность самостоятельно принимать решения об использовании или не исполь­зовании на выборах своего активного или пассивного избирательного права. При этом в случае, если в выборах приняло участие небольшое число граждан, возникают сомнения, стала ли основой власти дейст­вительно воля народа, можно ли признавать выборы состоявшимися, а сформированные органы власти вполне легитимными. В законода­тельстве каждой страны эти вопросы решаются по-разному, в зависи­мости от сложившихся традиций и характера избирательных кампа­ний: выборы могут признаваться состоявшимися вне зависимости от числа граждан, принявших в них участие, или только тогда, когда в них принял участие оговоренный в законе минимум избирателей. В последнем случае при недостижении предусмотренного минимума или уровня участия избирателей назначаются повторные выборы.

Неучастие избирателей в выборах принято называть абсентеиз­мом. Причин для него несколько. Различают политический, экономи­ческий, социальный, аполитичный и прочие виды абсентеизма. При политическом абсентеизме избиратель, уклоняясь от участия в выбо­рах, выражает тем самым протест политическим программам и плат­формам кандидатов, считает, что ни одна из них не отвечает в доста­точной степени его взглядам и представлениям, а иногда считает, что данные выборы ничего не меняют или в сложившейся ситуации не могут быть честными. При экономическом и социальном видах абсен­теизма избиратель протестует против окружающей его жизненной реальности и неустроенности общества (чрезмерное расслоение обще­ства на богатых и бедных, безработица, недостаточная социальная за­щищенность и т.д.) и не верит в то, что баллотирующиеся кандидаты в состоянии принять реальные меры к преодолению этих негативных явлений. В отличие от перечисленных выше видов абсентеизма, где избиратель свое неучастие в выборах использует в качестве полити­ческой демонстрации, аполитичный абсентеизм заключается в безраз­личном отношении, отсутствии всякого интереса избирателя к поли­тике и выборам.

В ряде стран (Австралия, Бельгия, Греция, Италия, Турция) при проведении выборов для преодоления абсентеизма и придания сфор­мированным органам власти большей полновесности используется обязательный вотум, согласно которому участие в выборах для граж­дан является обязательным. За неучастие в голосовании в одних слу­чаях наступает моральная ответственность, в других — может быть на­ложен штраф, фамилия уклоняющегося от голосования вносится в специальный список, вывешиваемый на здании коммунальной адми­нистрации, иногда (в Греции и Турции) предусматривается лишение свободы.

Выборы при обязательном вотуме тоже не лишены недостатков, как и выборы при свободном (добровольном) участии в них граждан. Обязательный вотум придает избранным органам власти черты искус­ственности. Избиратель ставится в положение, когда он обязан голо­совать, иногда вопреки своей воле или не обладая достаточными убеждениями. В этих условиях он может проголосовать «безразлично за кого» или «как и все». То и другое не может способствовать укреп­лению авторитета избранной власти.

Принцип равного избирательного права, т.е. равенство граждан на выборах, достигается с помощью норм-гарантий, как правило, двумя способами. Во-первых, путем наделения каждого избирателя обычно только одним голосом (применение принципа «один человек — один голос»), хотя возможно предоставление одному избирателю двух или даже трех голосов. Важно лишь, чтобы число голосов у всех избирате­лей было одинаково. Во-вторых, равное избирательное право во мно­гих случаях обеспечивается образованием на выборах избирательных округов, примерно равных по численности избирателей, либо образо­вание многомандатных избирательных округов, разных по численнос­ти, но обеспечивающих равное представительство депутатами, иными выборными лицами избирателей¹. Таким образом достигаются рав­ный вес голосов избирателей и равная норма представительства.

Прямое избирательное право — право граждан непосредственно избирать и быть избранными в органы государственной власти и орга­ны местного самоуправления — в настоящее время применяется в большинстве стран с демократическими режимами при выборах ниж­них палат парламентов, реже при выборах верхних палат парламентов И президентов и практически повсеместно при выборах органов мест­ного самоуправления.

В отличие от прямого косвенное избирательное право предполагает многостепенные выборы (состоящие из двух и более ступеней), при которых граждане сначала избирают промежуточные органы (колле­гии, муниципальные и иные образования; иногда они являются ниже­стоящими по отношению к избираемому), а затем эти органы избира­ют уже выборный орган. Используется и некий конгломерат прямого

Еще одна трактовка: равное число избирателей на один депутатский мандат.

и косвенного избирательного права в сочетании с системой кооп­тации.

Весьма показательна в этом отношении Бельгия, парламент кото­рой состоит из двух палат — Палаты представителей и Сената. Палата представителей включает 150 членов, избираемых путем прямых и всеобщих выборов сроком на четыре года. Сенат состоит из 71 члена (избираются сроком на четыре года).

Голосование при выборах может быть открытым или тайным. В демократических избирательных системах, применяемых для фор­мирования органов государственной власти, голосование является тайным. Принцип тайного голосования предполагает исключение кон­троля за волеизъявлением избирателей, создание условий для свобо­ды выбора. Достигается это рядом организационных гарантий и пра­вил, устанавливаемых законодательством о выборах. Обычно избира­тельные бюллетени не нумеруются¹, для заполнения бюллетеней избирателям предоставляются специально оборудованные кабины или комнаты, в которых не допускается присутствие посторонних лиц. После заполнения бюллетени опускаются в ящики, исключаю­щие возможность доступа к бюллетеням до окончания времени голо­сования и начала подсчета голосов.