1 Сз рф. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002. № 19. Ст. 1792; № 30. Ст. 3024; № 50. Ст. 4930; Российская газета. 2003.8 июля.

Наиболее ярко роль Президента как досудебного арбитра проявля­ется в его полномочии использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными и региональными (субъектов РФ) органами власти, а также между самими региональ­ными органами. Порядок применения таких процедур в российском законодательстве не установлен. На практике Президент обычно по­ручает выполнять роль посредника специально назначаемому им представителю (представителям) Правительства или своей Админи­страции. Если согласительные процедуры не приводят к согласован­ному решению, Президент вправе передать разрешение спора на рас­смотрение соответствующего суда (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ).

3. Полномочия в области безопасности и обороны. Безопасность страны представляет собой состояние защищенности жизненно важ­ных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Соответственно к основным объектам безопасности относятся права и свободы личности, материальные и духовные цен­ности общества, среда обитания, конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность государства. Основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнитель­ной и судебной власти.

Как глава государства Президент осуществляет ряд важных пол­номочий в этой сфере. Согласно п. «ж» ст. 83 Конституции РФ, он формирует и возглавляет Совет Безопасности. В общих чертах статус этого органа, его основные задачи, структура, юридическая природа его актов урегулированы Законом РФ 1992 г. «О безопасности» и Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. Этот орган осуществляет подготовку решений Президента России в области безопасности, рас­сматривает вопросы внутренней и внешней политики в области обес­печения безопасности, стратегические проблемы государственной, экономической, общественной, оборонной, экологической, информа­ционной и иных видов безопасности.

К компетенции Президента относится утверждение военной док­трины России, которая является частью общей концепции безопас­ности. По Конституции РФ Президент назначает и освобождает выс­шее командование Вооруженных Сил РФ, присваивает высшие воин­ские звания. В соответствии с общей международной практикой Конституция определяет Президента как Верховного Главнокоманду­ющего Вооруженными Силами.

В случае агрессии против России или непосредственной ее угрозы глава государства вводит на территории России или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этому Совету Федерации, который должен утвердить или отклонить указ Президента о введении военного положения, и Государственной Думе (ч. 2 ст. 87 Конституции РФ). Режим военного положения опре­делен Федеральным конституционным законом от 30 января 2001 г. «О военном положении»¹.

¹ СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.

Угроза безопасности России может возникнуть не только в связи с военной опасностью, но и в силу ряда внутренних причин: экологи­ческие (техногенные) катастрофы, природные (стихийные) бедствия, массовые беспорядки и др. В этих случаях, согласно ст. 88 Конститу­ции, Президент при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных Федеральным конституционным законом от 30 июня 2003 г. «О чрез­вычайном положении»¹, вводит на территории Российской Федера­ции или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с неза­медлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государст­венной Думе. Совет Федерации утверждает или не утверждает после этого указ Президента о введении чрезвычайного положения.

4. Полномочия в области внешней политики и международных от­ношений. Полномочия Президента в сфере внешней политики скон­центрированы главным образом в ст. 86 Конституции. Самое важное из них записано в п. «а» этой статьи, где предусмотрено, что Прези­дент осуществляет руководство внешней политикой Российской Фе­дерации. Формы осуществления этого полномочия весьма многочис­ленны: обращение с посланием к Федеральному Собранию, в котором определяются и основные направления внешней политики, назначе­ние на должность министра иностранных дел, назначение и отзыв после консультаций с соответствующими комитетами или комиссия­ми палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международ­ных организациях и др.

В качестве руководителя внешней политикой России Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры Россий­ской Федерации, подписывает ратификационные грамоты (п. «б» и «в» ст. 86 Конституции). В соответствии с нормами международного права Президенту России не требуется подтверждения соответствую­щих полномочий на ведение переговоров и подписание договоров перед другой стороной, они органически присущи ему как главе госу­дарства.

¹ СЗ РФ. 2001. №23. Ст. 2277.

² СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.

В соответствии с Федеральным законом от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации»² ратификация договоров Российской Федерации, подлежащих ратификации, осу­ществляется в форме федерального закона, который направляется Президенту для подписания и обнародования. На основании феде­рального закона о ратификации международного договора Россий­ской Федерации Президентом подписывается ратификационная гра­мота, которая скрепляется его печатью и подписью министра ино­странных дел России.

Согласно Конституции, Президент принимает верительные и от­зывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представи­телей. Верительная грамота свидетельствует о том, что данное лицо назначено полномочным представителем соответствующего ино­странного государства. Отзывная грамота удостоверяет факт прекра­щения полномочий представителя иностранного государства в связи с окончанием его миссии и вручается перед его отбытием из России.

5. Иные полномочия Президента. Наряду с перечисленными груп­пами полномочий Конституция относит к компетенции главы госу­дарства и ряд других полномочий.

Важнейшее из них — решение о назначении референдума (п. «в» ст. 84 Конституции). Референдум может быть использован как средст­во разрешения противоречий, разногласий между законодательной и исполнительной властями.

Правда, Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» фактически ликвидировал полномочие Пре­зидента РФ выносить тот или иной вопрос на референдум, поскольку предоставил право инициативы референдума лишь группе граждан определенной численности, а также Конституционному Собранию (по вопросам изменения Конституции РФ). Таким образом, Закон не предусматривает возможности самому Президенту выносить тот или иной вопрос на всенародное голосование.

К компетенции Президента относится решение вопросов граждан­ства Российской Федерации и предоставления политического убежи­ща. В Конституции не конкретизируется, какие именно вопросы граж­данства решаются Президентом РФ. Соответствующие положения со­держит Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации». Для реализации этих полномочий образована Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ со своим апапратом.

Что касается оснований и порядка предоставления Президентом РФ политического убежища, то они урегулированы Конституцией более детально. Согласно ст. 63 Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без граждан­ства в соответствии с общепризнанными нормами международного права. Не допускается выдача другим государствам лиц, преследуе­мых за политические убеждения, а также за действия (или бездейст­вие), не признаваемые в Российской Федерации преступлением. Право убежища не распространяется на лиц, обвиняемых в соверше­нии преступления, а также осужденных за совершение преступления. Их выдача осуществляется на основе федерального закона или меж­дународного договора (ч. 2 ст. 63).

На основании п. «б» ст. 89 Конституции РФ Президент награжда­ет государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания Российской Федерации, а также высшие воинские и специальные звания (например, в системе прокуратуры, юстиции и т.п.).

Президент РФ осуществляет помилование (п. «в» ст. 89 Конститу­ции РФ). Актом помилования является решение главы государства о смягчении наказания или полном освобождении от наказания лиц, об­ратившихся к нему с соответствующим ходатайством. Решения о по­миловании принимаются только в отношении тех лиц, по делам кото­рых вынесенный судом обвинительный приговор вступил в законную силу. Акты помилования всегда конкретны, персонифицированы. Этим помилования отличаются от амнистии, правом применения ко­торой наделена Государственная Дума.

Акты Президента РФ. Полномочия Президента РФ реализуются через принятие им правовых актов. Согласно ст. 90 Конституции РФ, Президент издает указы и распоряжения. Конституция устанавлива­ет, что указы и распоряжения Президента обязательны для исполне­ния на всей территории Российской Федерации. Из ч. 3 ст. 90 Консти­туции следует, что указы и распоряжения не должны противоречить не только Конституции, но и федеральным законам. Это означает, что акты Президента носят подзаконный характер, они занимают подчи­ненное по отношению к законам место в иерархии нормативных пра­вовых актов, в системе права Российской Федерации, поскольку орга­ном законодательной власти в России является Федеральное Собра­ние.

Указами главы государства оформляются решения нормативного характера, решения о назначении и освобождении от должности руко­водителей в системе федеральной исполнительной власти и некото­рых должностных лиц в составе Администрации Президента РФ, о гражданстве, предоставлении политического убежища, награждении государственными наградами, присвоении высших воинских и выс­ших специальных званий, классных чинов, почетных званий Россий­ской Федерации, о помиловании. Указами оформляются и другие ре­шения индивидуального характера, прежде всего в экономической сфере, например в сфере управления федеральной собственностью.

Распоряжениями Президента оформляются, как правило, решения по оперативным, кадровым и организационным вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента РФ.

Обязательность актов Президента для исполнения на всей терри­тории страны обеспечивает управляемость государством, дает в руки

Президента рычаги сохранения единства и целостности Российской Федерации.

Указы и распоряжения главы государства, принятые в пределах его компетенции, обязательны не только в отношении органов и лиц, непосредственно подчиненных ему, но и в отношении иных федераль­ных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления. Если по предметам ведения Российской Федерации или предметам со­вместного с субъектами ведения акты субъекта Российской Федерации противоречат акту Президента РФ (при отсутствии соответствую­щего федерального закона), то действует акт Президента РФ.

В условиях недостаточности правовой базы нормативные акты Президента РФ нередко восполняют пробелы в российском законода­тельстве. Динамика происходящих в стране социально-экономичес­ких процессов и процессов в сфере государственного строительства настолько велика, что законодательный орган не успевает регулиро­вать все актуальные проблемы. Это приходится делать Президенту страны, разумеется, при соблюдении принципа непротиворечия его актов Конституции РФ и федеральным законам.

Законность такого способа восполнения Президентом РФ пробе­лов в праве подтвердил Пленум Верховного Суда РФ. В своем поста­новлении от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении пра­восудия» он установил: «Нормативные указы Президента Российской Федерации как главы государства подлежат применению судами при разрешении конкретных судебных дел, если они не противоречат Кон­ституции Российской Федерации и федеральным законам». Это уста­новление весьма важно, поскольку мало, чтобы органы исполнитель­ной власти и должностные лица исполняли нормативные акты Прези­дента. Необходимо, чтобы судебная власть признавала эти акты в качестве юридической основы при разрешении конкретных ситуаций, в том числе в случае правовых споров.

В условиях разделения властей глава государства является таким же подконтрольным в правовом отношении субъектом власти, как и все остальные властные структуры. Прежде всего конституционность его нормативных актов может быть проверена Конституционным Судом РФ. И если Конституционный Суд приходит к выводу о не­конституционности такого акта, последний утрачивает силу и не под­лежит применению. При этом не требуется, чтобы Президент сам от­менял такой акт. Но в отдельных случаях это происходит в качестве своеобразной морально-политической поддержки решения Конститу­ционного Суда.

В соответствии с российским законодательством отдельные акты Президента РФ могут быть обжалованы в судах общей юрисдикции. Подача таких жалоб происходит в соответствии с конституционным принципом (ст. 46 Конституции РФ) о гарантиях судебной защиты прав и свобод человека и гражданина. Судебная практика знает уже немало исков к Президенту страны как к должностному лицу. Следу­ет отметить, что в ряде случаев такие иски удовлетворяются.

В соответствии с новым ГПК РФ Верховному Суду РФ подсудны гражданские дела об оспаривании ненормативных правовых актов Президента РФ, а также его нормативных актов, если они затрагивают права, свободы и законные интересы граждан и организаций.

Основания и порядок прекращения полномочий Президента РФ. Конституция России в ст. 92 устанавливает несколько оснований пре­кращения полномочий Президента.

В обычном порядке полномочия главы государства прекращаются в связи с истечением срока, на который он был избран. Момент оконча­ния этого срока определяется днем принесения присяги вновь избран­ным главой государства.

Конституция РФ предусматривает три основания досрочного пре­кращения полномочий Президента:

отставка;

неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежа­щие ему полномочия;

отрешение от должности.

Если одно из трех обстоятельств наступает, это означает, что Президент уже не может вернуться к исполнению полномочий в пе­риод текущей легислатуры, т.е. до выборов нового Президента. Такой вывод вытекает не только из анализа самих оснований досрочного прекращения полномочий, но и из упоминания в ч. 2 ст. 92 Конституции РФ о том, что выборы Президента РФ должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекра­щения исполнения полномочий. Заметим, что это более короткий срок по сравнению с обычным сроком избирательной кампании по выборам Президента.

Если досрочно прекращаются полномочия Президента, то в соот­ветствии с ч. 3 ст. 92 Конституции РФ обязанности Президента вре­менно исполняет Председатель Правительства. Однако объем этих временных полномочий ограничен запретом распускать Государст­венную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. Смысл этих ог­раничений сводится к запрету нарушать существующий политичес­кий баланс. Это естественно, поскольку исполняющий обязанности

Президента не имеет непосредственного мандата народа. Его задача состоит только в решении текущих вопросов управления страной до выборов нового главы государства.

Отставка. Конституция имеет в виду добровольное сложение Президентом РФ своих полномочий. Мотивы добровольной отставки могут быть совершенно разные — как политического, так и личного свойства. Вывод о добровольности решения об отставке вытекает из того, что нет никакой другой конституционной нормы, которая бы предусматривала иные основания и формы отставки, помимо инициа­тивы самого Президента. Не случайно, кстати, принудительная от­ставка называется по-другому — отрешение от должности.

Примером добровольной отставки может служить заявление пер­вого Президента РФ Б.Н. Ельцина о досрочном прекращении полно­мочий, сделанное им 31 декабря 1999 г. В заявлении он не скрывал, что досрочно покидает свой пост, чтобы обеспечить благоприятные условия для избрания новым Президентом России В.В. Путина.

Стойкая неспособность по состоянию здоровья исполнять полно­мочия. Критерии для этого основания досрочного прекращения пол­номочий не выработаны, да их и вряд ли можно выработать, если учесть, что медицинские причины могут быть самыми разными, и все их предусмотреть невозможно. В то же время опыт показывает, что отсутствие законодательной конкретизации данного основания слу­жит дополнительным фактором политической напряженности. Выход видится в законодательном определении процедуры установления ме­дицинских показаний для досрочного прекращения полномочий. Важно, однако, чтобы эта процедура гарантировала максимальную объективность при установлении такого состояния здоровья главы го­сударства, при котором он не сможет в течение длительного срока осу­ществлять свои полномочия.

Отрешение от должности. Президент РФ в соответствии со ст. 93 Конституции России может'быть отрешен от должности на основании выдвинутого обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Такие основания для отрешения соот­ветствуют общепринятым в конституционной теории и мировой прак­тике. Тем самым была ликвидирована существовавшая в Конститу­ции Российской Федерации 1978 г. несостоятельная с конституцион­но-правовой точки зрения формула оснований отрешения Президента от должности — «нарушение Конституции Российской Федерации, законов Российской Федерации, а также данной им присяги». Вряд ли нужно объяснять, что такая формулировка, особенно в условиях неус­тойчивой политической системы, носила провоцирующий опасную конфликтность характер.

Несмотря на сложность, многоступенчатость существующей про­цедуры отрешения Президента от должности, ее нельзя расценивать как средство, заведомо затрудняющее привлечение главы государства к ответственности за действительно совершенное преступление. Дан­ная процедура содержит лишь механизмы, гарантирующие от отреше­ния от должности по чисто политическим мотивам. Как известно, в 1998—1999 гг. это сыграло свою роль при попытке выдвинуть обвине­ние против Президента Ельцина.

Конституция РФ исчерпывающе называет преступления, за совер­шение хотя бы одного из которых может последовать возбуждение процедуры отрешения от должности. Дело в том, что как в предыду­щем, так и в новом УК РФ, введенном в действие с 1 января 1997 г., виды преступлений делятся на категории. Таким образом, практичес­кое применение ст. 93 Конституции РФ предполагается в тесной увяз­ке с УК РФ, содержащем в Общей части перечень соответствующих категорий преступлений.

Однако в связи с введением в действие УК РФ возникает до­вольно сложная практическая проблема. Конкретные составы пре­ступлений и перечень их категорий в обоих кодексах не совпадают. В новом Кодексе появилась категория особо тяжких преступлений (ст. 15) наряду с тяжкими, тогда как прежний УК наиболее опасной категорией называл лишь тяжкие. При этом прежний Кодекс каж­дую категорию описывал через указание номеров отдельных статей и их частей. Новый Кодекс ввел иной критерий — степень нака­зания.

В соответствии с действующим УК РФ к тяжким относятся как умышленные, так и неосторожные деяния, наказание за которые со­ставляет более пяти лет и не превышает 10 лет лишения свободы, а особо тяжкими преступлениями признаются только умышленные, причем те, за которые предусмотрено свыше 10 лет лишения свободы или более строгое наказание (в том числе пожизненное заключение или смертная казнь).

Исходя из сказанного, Президенту РФ может быть предъявлено обвинение в целях отрешения его от должности за совершение не тяж­кого, а только особо тяжкого преступления. Основания для такого вы­вода таковы.

1. Конституционная норма прямо называет одно конкретное пре­ступление — государственную измену и при этом говорит о совер­шении иных тяжких преступлений. Это значит, что Конституция РФ имеет в виду преступления, относящиеся к той же категории, что и государственная измена, а по УК РФ это особо тяжкие пре­ступления.

93. Формальное прочтение статьи приведет к тому, что Президенту смогут быть предъявлены обвинения за совершение не самых опасных преступлений. И наоборот, глава государства не сможет быть обвинен за совершение наиболее опасных уголовных деяний, скажем, за полу­чение взятки в крупных размерах, за шпионаж.

94. Косвенное подтверждение для такого вывода — употребляемая в данной конституционной норме терминология. «Государственная из­мена» — понятие, введенное новым УК. В прежнем Кодексе существо­вало понятие «Измена Родине». Авторы текста проекта Конституции РФ учитывали существовавший к тому времени (осень 1993 г.) кон­цептуальный проект нового УК и потому включили в конституцион­ную ткань новое понятие — государственной измены, поскольку даже при существовании старого Уголовного кодекса ясно было, о каком преступлении идет речь. В то же время они не могли сказать «иные особо тяжкие преступления», ибо такой категории в уголовном зако­нодательстве еще просто не существовало.

Скорее всего, однако, при возникновении конкретной ситуации в будущем, связанной с процедурой отрешения Президента РФ от должности, данная конституционная норма может подвергнуться официальному толкованию Конституционным Судом РФ.

Следует отметить, что российский порядок отрешения от долж­ности отличается от порядка импичмента в США, где не предусмотре­ны полномочия Верховного суда по отрешению от должности лиц, к которым может быть применен импичмент. Американская концепция импичмента предполагает предоставление в таких случаях полномо­чий исключительно палатам Конгресса США. Палата представителей (нижняя палата Конгресса) является палатой предания суду, а Сенат — верхняя палата — заседает в подобных случаях в качестве суда.

В России в процедуре отрешения от должности Президента Кон­ституция предусматривает участие четырех властных структур.

Государственная Дума выдвигает обвинение, инициирует и начи­нает процедуру отрешения от должности.

От Верховного Суда РФ зависит правовая оценка действий Пре­зидента. В данном случае эта судебная инстанция выступает в роли юридического эксперта.

Конституционный Суд РФ следит за соблюдением процессуаль­ных требований, предусмотренных Конституцией и текущим законо­дательством (в частности, регламентами обеих палат Федерального Собрания).

Наконец, Совет Федерации окончательно решает вопрос по суще­ству.