§ 4. Порядок принятия и изменения конституций

Принятие конституций. Существует несколько способов принятия конституций: октроирование, принятие учредительным (конституци­онным) собранием, принятие путем всенародного голосования (рефе­рендума), принятие парламентом.

Октроированные — это дарованные, пожалованные властью мо­нарха конституции. Октроирование конституций было специфично в основном для абсолютных монархий в прошлом. При этом в самих конституциях прямо указывалось на их октроированный характер.

Так, Людовик XVIII «добровольно и в силу свободного осущест­вления нашей королевской власти» предоставил французскому наро­ду Хартию 1814 г. Октроированными были японская Конституция 1889 г., марокканская Конституция 1911 г. и др. Октроированными считаются также конституции, разработанные и дарованные метропо­лиями своим колониям при освобождении от колониального господ­ства. Такие конституции были дарованы, например, Великобританией некоторым странам Африки.

Распространенным способом разработки и (или) принятия кон­ституций, а также внесения в них существенных изменений служит деятельность специально для этого создаваемого учредительного (кон­ституционного) собрания. Порядок его избрания, организация дея­тельности и компетенция определяются самой конституцией или спе­циальным законом.

Впервые учредительное собрание было созвано в США в 1787 г. в Филадельфии. Филадельфийский конвент состоял из назначенных в него 74 делегатов и заседал четыре месяца. Во Франции учредитель­ное собрание бь!ло созвано в 1791 г. В дальнейшем созыв учредительных собраний получил достаточно широкое распространение.

В России после падения монархии Временное правительство уже в декларации от 2 марта 1917 г. провозгласило созыв Учредительного собрания, а 25 марта было создано Особое совещание для подготовки проекта положения о выборах Собрания. Учредительное собрание было избрано в ноябре 1917 г. по партийным спискам на основе про-

порциональной избирательной системы в составе 707 депутатов. Аб­солютное большинство голосов было отдано эсерам. Большевики по­лучили на выборах менее 25% голосов, несмотря на то, что выборы проводились уже после захвата ими власти в стране. Учредительное собрание не смогло принять решений, которые бы определили форму правления и конституционный строй России, так как оно было распу­щено большевиками в ночь на 20 января 1918 г.

Широкое распространение созыв учредительных собраний полу­чил после Второй мировой войны (Франция, Германия, Италия, Пор­тугалия, Индия, Пакистан и др.). В одних странах учредительные со­брания избирались на основе всеобщих и прямых выборов; в других — создавались путем делегирования государственными органами, поли­тическими партиями и общественными организациями, социальными и профессиональными группами своих представителей; в третьих — ранее избранный парламент преобразовывался в учредительное со­брание.

Основной функцией учредительных собраний была только разра­ботка или разработка и принятие новой конституции, после чего они распускались. В некоторых странах учредительные собрания после осуществления этой функции продолжали выполнять полномочия парламента.

Нередким в мировой практике является принятие конституций путем всенародного голосования — референдума. Этот способ принятия конституций оценивается специалистами конституционного права не­однозначно. Если конституция разработана специально созванным для этого учредительным (конституционным) собранием, парламен­том или другими аналогичными представительными учреждениями, а затем проводится референдум для утверждения разработанного про­екта, то это вполне отвечает современным требованиям демократии. В таком случае народ выражает свою волю, отвечая на вопрос «за» или «против» принятия нового основного закона. Например, во Фран­ции на референдуме 1946 г. избиратели отклонили первый проект конституции, а второй проект одобрили. Путем референдума были приняты разработанные учредительными собраниями или парламен­тами конституции Италии 1947 г., Португалии 1976 г., Испании 1978 г., Румынии 1991 г. В 1993 г. избиратели одобрили на референду­ме Конституцию РФ, разработанную Конституционным совещанием.

Однако иногда референдум используется реакционными силами для принятия антидемократических по своему содержанию конститу­ций (в условиях диктаторских, авторитарных режимов). Референдум использовался и в практике бывших социалистических стран. Так, в условиях диктатуры генерала Пиночета была одобрена, например, в

1980 г. Конституция Чили. В условиях тоталитарного режима народ одобрил Конституцию Болгарии 1971 г. и Конституцию Кубы 1976 г.

Существует и практика принятия конституций представительны­ми (законодательными) органами — парламентами.

В некоторых странах конституции приняты парламентами в по­рядке, предусмотренном для принятия обычных законов, но путем квалифицированного большинства голосов. Так были приняты прак­тически все советские конституции и конституции других социалис­тических стран. Парламентами приняты конституции и в некоторых демократических государствах (в частности, в Греции).

Подготовка и принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. В подготовке действующей Конституции РФ важную роль сыграло Конституционное совещание, созванное на основе Указа Пре­зидента Российской Федерации от 20 мая 1993 г. «О созыве Консти­туционного совещания и завершении подготовки проекта Конститу­ции Российской Федерации». Этот орган был призван выразить отно­шение общества к вопросу о том, какая конституция нужна России. Существовавший в то время законодательный орган — Съезд народ­ных депутатов еще в 1991 г. принял решение о разработке новой Кон­ституции РФ. Шел медленный процесс внесения многочисленных по­правок в Конституцию страны 1978 г. Несмотря на эти поправки (а их было более трехсот), Конституция не могла уже быть юридической базой происходивших в российском обществе перемен. Нужен был новый основной закон, который бы отразил коренные изменения, про­исшедшие в связи с крахом тоталитарного режима и распадом СССР¹.

Конституционное совещание состояло из 250 членов, работавших в пяти секциях: представителей федеральных органов власти; предста­вителей органов власти субъектов Федерации; представителей местного самоуправления; представителей партий, общественных организаций, профсоюзов, религиозных конфессий; представителей товаропроизво­дителей и предпринимателей. Три последние секции впоследствии образовали Общественную палату Конституционного совещания. В рамках Конституционного совещания работала Комиссия конститу­ционного арбитража.

¹ Об истории принятия Конституции 1993 г. см. интервью участника Конституци­онного совещания судей Конституционного Суда РФ члена-корреспондента АН Рос­сии М.В. Баглая «Конец революции» (Российская газета. 2003. Зокт.).

На Конституционном совещании обсуждался проект Конститу­ции, внесенный Президентом РФ. Одновременно рассматривались многочисленные замечания и предложения граждан и проект Консти­туции, подготовленный созданной Съездом народных депутатов Рос­сийской Федерации Конституционной комиссией. В результате дли­тельной работы — с июня но октябрь 1993 г. — был выработан новый проект Конституции Российской Федерации, который и был вынесен на референдум.

Проекты Конституции Российской Федерации были подвергнуты экспертизе в Европейской комиссии за демократию через право (Ве­нецианской комиссии Совета Европы)¹.

Конституция РФ была принята всенародным голосованием 12 де­кабря 1993 г. В нем участвовало 54,8% зарегистрированных избирате­лей, из них высказались за Конституцию 58,4%. Как видно из приве­денных данных, многие избиратели (более 40%) не приняли участие в референдуме, да и большинство поданных голосов за принятие Кон­ституции не является столь убедительным. Такие результаты голосо­вания отражают острое противостояние политических сил российско­го общества в то время.

Порядок внесения поправок и дополнений в конституции. Кон­ституция — акт долговременного действия, ее важнейшим свойством является стабильность. Гарантией стабильности выступает особый по­рядок внесения поправок и дополнений в конституцию.

¹ См.: Об экспертизе в Европейской комиссии за демократию через право (Вене­цианской комиссии Совета Европы) Проекта и текста Конституции Российской Феде­рации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. 29 апреля — 10 ноября 1993 г. Спра­вочный том. М., 1996. С. 81-100.

Внесение изменений в конституцию — совсем не редкое явление в конституционном развитии. Большинство конституций мира претер­пело изменения со времени их принятия. Так, в Конституцию США было внесено 27 поправок (предложений о пересмотре Конституции в Конгрессе США рассматривалось более 10 тыс.). В Конституцию Финляндии существенные поправки вносились в 1926, 1930, 1943, 1950 гг. В 1974 г. Конституционный комитет разработал важные по­правки к конституции, затрагивающие такие серьезные вопросы, как разграничение полномочий Президента и других государственных ор­ганов, основные экономические и социальные права человека, охрана прав собственности. В 1986 г. в Греции была принята серия поправок к Конституции 1975 г., лишивших Президента ряда важных полномо­чий, в том числе права смещения Премьер-министра, права провозгла­шать чрезвычайное положение, а также ограничивающих его права распускать парламент, объявлять референдум. В Конституцию РФ 1978 г. в конце 80-х — начале 90-х гг. было внесено более 300 по­правок.

В то же время конституции некоторых стран ввиду жестких пра­вил внесения в них поправок остались неизменными со времени их принятия (Конституция Японии 1947 г., Конституция Дании 1953 г. и др.).

Не существует проблем, если речь идет о пересмотре гибкой кон­ституции. Это осуществляется путем принятия обычного закона (Из­раиль, Индия, Монако, Новая Зеландия, Саудовская Аравия). Без всяких сложностей вносились любые поправки в советские конститу­ции и в конституции других социалистических стран, хотя и преду­сматривалось требование квалифицированного большинства в пала­тах Верховного Совета СССР или в высших представительных орга­нах других социалистических стран.

Значительно сложнее пересмотреть жесткие конституции. Для их изменения предусматривается требование квалифицированного боль­шинства в парламенте, а кроме того, в ряде стран предусмотрено ут­верждение поправок на референдуме или большинством субъектов федерации, если речь идет о федеративных государствах. Известны и иные способы обеспечения жесткости конституции. Это повторное го­лосование в парламенте через определенный промежуток времени (например, в Греции поправки должны быть приняты Палатой депу­татов двух последовательных созывов по ст. 110 Конституции).

В некоторых странах различные части конституции изменяются по-разному. Так, положения Конституции Индии об исполнительной и судебной власти, о выборах Президента и другие изменяются реше­нием, принятым двумя третями голосовавших членов обеих палат парламента страны с последующим одобрением не менее чем полови­ной законодательных собраний штатов. А поправки, связанные с пе­речнем штатов и союзных территорий, принимаются простым боль­шинством голосов членов парламента.

В некоторых конституциях встречаются оговорки о недопустимос­ти изменения вообще тех или иных положений конституции. Так, в ст. 89 Конституции Франции 1958 г. записано: «Республиканская форма правления не может быть предметом пересмотра». В ст. 139 Конституции Италии также говорится о невозможности пересмотра положения о республиканской форме правления. Не допускается из­менение Основного закона Германии, затрагивающее разделение Фе­дерации на земли, принципы участия земель в законодательстве или принципы, записанные в ст. 1 и 20 (п. 3 ст. 79); ст. 1 закрепляет нена-рушимость человеческого достоинства и неприкосновенность и неот­чуждаемость прав человека. Конституцией Греции запрещено вообще изменять положения, определяющие основы и форму правления госу­дарства как парламентарной республики.

Иногда конституциями устанавливается определенный период, в течение которого запрещается вносить изменения в конституцию. Так, Конституция Греции разрешает ее очередной пересмотр только спустя пять лет после окончания процедуры предыдущего пере­смотра.

В ряде конституций содержатся положения, запрещающие ее пере­смотр при посягательстве на целостность территории государства (на­пример, ст. 89 Конституции Франции).

Процедуры принятия и изменения конституций разнообразны. Субъекты права инициативы пересмотра конституции обычно те же, что и в законодательном процессе. Такое право в некоторых странах предоставлено главам государств (Бельгия, Россия, Франция). Неко­торые конституции предусматривают возможность оформленной в виде законопроекта народной инициативы по пересмотру конститу­ции. Так, в Италии законопроект может быть внесен не менее чем 50 тыс. избирателей (ст. 71 Конституции), в Австрии — 100 тыс. изби­рателей (ст. 41 Конституции).

Для подготовки проектов конституций или поправок к ним неред­ко создаются специальные органы, комиссии. В Австралии для пред­варительного рассмотрения проекта конституции в 1958 г. был обра­зован специальный консультативный орган, в Швеции, Финляндии и России для подготовки текста конституции парламентами были обра­зованы конституционные комиссии. Для окончательной доработки проекта Конституции в России в 1993 г. Президентом РФ было созва­но Конституционное совещание.

После принятия конституции или поправок к ней парламентом, учредительным собранием либо на референдуме главы государств, как правило, промульгируют принятые решения и не имеют но ним за редким исключением права отлагательного вето.

Порядок пересмотра Конституции РФ и принятия конститу­ционных поправок. Действующая Конституция была принята все­народным голосованием. И впредь парламент самостоятельно не сможет принять новую Конституцию. Конституция РФ является жесткой; порядок ее пересмотра достаточно сложен.

Предложения о поправках или пересмотре положений Конститу­ции может вносить ограниченный круг государственных органов и должностных лиц. К их числу относятся Президент РФ, Совет Феде­рации и Государственная Дума Федерального Собрания, Правитель­ство Российской Федерации, законодательные органы субъектов Фе­дерации, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Главы Конституции, регулирующие основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, порядок изменения самой Конституции, т.е. гл. 1, 2 и 9, защищены в наибольшей мере. Если Федеральное Собрание посчитает большинством в три пятых голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Госу­дарственной Думы, что необходимы какие-то изменения в эти главы, оно должно созвать Конституционное Собрание — особый орган, на­деленный правом решить, нужны эти изменения или нет. Если Кон­ституционное Собрание решит, что изменения нужны, то оно разраба­тывает проект новой Конституции РФ, который принимается Консти­туционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование.

Поправки к статьям других глав, т.е. к гл. 3—8, которые регулиру­ют систему государственных органов, могут быть изменены более про­стым способом, но опять-таки не одним только Федеральным Собра­нием. Для внесения такого рода поправок требуются, во-первых, три четверти голосов в Совете Федерации и две трети — в Государствен­ной Думе; а во-вторых, ратификация изменений как минимум двумя третями субъектов Федерации.

Приведенные формулировки Конституции (ст. 136) породили не­определенность в понимании того, какими должны быть наименова­ние и правовая форма документа, содержащего поправку к Конституции РФ. Это послужило основанием для ходатайства о толковании соот­ветствующей конституционной нормы, с которым Государственная Дума обратилась в Конституционный Суд РФ.

Проведенное Конституционным Судом исследование вопроса привело его к убеждению, что предусмотренная ст. 136 процедура принятия поправок существенно отличается от процедуры принятия как федерального конституционного закона, так и федерального за­кона.

В частности, важно учитывать, что в отличие от поправок феде­ральный конституционный закон по своей юридической природе при­нимается во исполнение Конституции РФ, не может изменять ее по­ложений, а также не может стать ее составной частью.

Что касается федерального закона, то он не может быть формой принятия конституционной поправки, так как в силу прямого указа­ния Конституции России для внесения поправок требуется процеду­ра, более сложная по сравнению с установленной для принятия феде­ральных законов. Кроме того, в отношении федерального закона Пре­зидент РФ наделен правом его отклонения, чего не предусматривает порядок принятия федерального конституционного закона, распро­страненный на процедуру принятия поправок.

На основании этих и ряда других аргументов Конституционный Суд РФ пришел к выводу о том, что положения ст. 136 Конституции РФ могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отлича­ющегося как от федерального закона, так и от федерального конститу­ционного закона.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. указывается, что поправки в смысле ст. 136 Конституции при­нимаются в форме особого правового акта — закона Российской Фе­дерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Положе­ние ст. 136 Конституции Российской Федерации о том, что поправки к гл. 3—8 Конституции Российской Федерации принимаются в поряд­ке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, означает распространение на процедуру принятия поправок требований ч. 2 ст. 108 Конституции Российской Федерации об одоб­рении данного акта большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голо­сов от общего числа депутатов Государственной Думы. При этом вво­дится особое условие для вступления поправок в силу, а именно необ­ходимость их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации; кроме того, долж­но быть соблюдено положение ст. 134 Конституции РФ, устанавли­вающей круг субъектов, обладающих правом внесения предложений о поправках к Конституции РФ. Вступивший в силу после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов Россий­ской Федерации закон РФ о поправке к Конституции РФ подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию¹.

Решение Конституционного Суда РФ не могло отрегулировать все вопросы, связанные с принятием конституционной поправки. Консти­туционный Суд поэтому установил, что законодатель вправе урегули­ровать порядок направления принятых поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов Российской Федерации, порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения по­правок, а также вопрос о том, каким способом одобрения поправка учитывается в конституционном тексте.