Конституционные основы государственного строя

§ 1. Сущность государства как конституционного института

Наука конституционного права в отличие от других правовых наук изучает государство в целом,, комплексно, с точки зрения право­вого оформления его устройства. Известно, что современные государ­ства имеют различные политические режимы, формы правления и т.п. Это означает, что при изучении столь важного института, каким явля­ется современное государство, можно обнаружить различные вариан­ты его конституционно-правового закрепления. Анализ конституци­онных положений показывает, что большинство ныне действующих конституций стремится закрепить такие общие начала и особенности в устройстве государств, которые ориентированы на общечеловечес­кие ценности.

Термин «государство» в конституционном законодательстве и международном праве часто является синонимом понятия «страна». Разумеется, и здесь есть некоторые особенности. Так, в Великобрита­нии отсутствует концепция государства как носителя суверенитета или особого юридического учреждения, особой организации, высту­пающей в качестве субъекта права. Поэтому представление о верхов­ной власти здесь развивалось как учение о верховной власти парла­мента, в соответствии с которым юридический суверенитет принадле­жит в Англии парламенту. Термин «корона» и сегодня наиболее близок понятию «государство». Кроме того, термин «корона» исполь­зуется еще в двух смыслах: для обозначения царствующего монарха, а также правительства (кабинета), осуществляющего государственное управление от имени королевы.

Современные государства становятся все более сложными, в них болезненно и противоречиво подчас решаются экономические, поли­тические и социальные проблемы. Поэтому возрастание роли государ­ства в решении указанных проблем ведет к появлению все новых и

новых конституционных положений, регулирующих различные сто­роны деятельности государства.

Нормы конституционного права, закрепляющие статус государ­ства, образуют важнейший институт отрасли конституционного права. Он состоит из элементов, позволяющих раскрыть его сущ­ность и содержание, причем все конституционные нормы о государ­стве можно разделить на три основные группы: во-первых, нормы, характеризующие государство как официального представителя всего общества, выражающего его волю и интересы; во-вторых, нормы, определяющие государство как особую организацию госу­дарственной власти, располагающую специальным аппаратом при­нуждения в отношении незаконопослушных граждан; в-третьих, нормы, характеризующие государство как организацию политико-территориального устройства, позволяющую рассматривать органи­зацию государственной власти не только по горизонтали, но и по вертикали.

Действующие конституции зарубежных стран обычно содержат такие характеристики государства, как социальное, правовое, демо­кратическое, светское.

Характеристика государства как социального означает, что госу­дарство служит обществу и стремится свести к минимуму социальные различия, создает такие условия, которые обеспечивают достойную жизнь и свободное развитие человека.

Задача Республики, записано в ст. 3 Конституции Италии, — уст- ранять препятствия экономического и социального порядка, которые, фактически ограничивая свободу и равенство граждан, мешают пол- ному развитию личности и действительному эффективному участию трудящихся в политической и социальной организации страны. Часть 2 ст. 42 той же Конституции устанавливает, что частная собст- венность признается и гарантируется законом, который определяет способы ее приобретения, пользования ею и границы ее действия, чтобы обеспечить ее социальную функцию и сделать ее доступной для всех. . *

Согласно ст. 25 Конституции Греции признание и защита основ­ных и неотъемлемых прав человека со стороны государства имеет целью осуществление социального прогресса в условиях свободы и справедливости. В свою очередь, государство вправе требовать от всех граждан исполнения своих обязательств, вытекающих из их социаль­ной и национальной солидарности. л

Особенно широко социальные отношения регламентируются в Конституции Швейцарии, вступившей в силу 1 января 2000 г. В раз­личных разделах Конституции установлен весьма широкий перечень социальных и культурных нрав и свобод граждан; определены полно­мочия федерации и кантонов в решении социальных вопросов — обра­зование, социальная защита, здравоохранение, развитие науки и куль­туры, охрана природы и др. Так, в разд. II «Основные права, граждан­ство и общественные цели», в которую входит гл. 3, определены социальные цели Конфедерации и кантонов. Они принимают на себя обязательства в дополнение к индивидуальной ответственности и личной инициативе в том, чтобы:

35. любое лицо пользовалось социальным страхованием;

36. любое лицо пользовалось услугами здравоохранения, необходи­мыми для поддержания здоровья;

37. семьи, как коллектив взрослых и детей, были защищены и их создание поощрялось;

38. любое лицо, способное работать, могло обеспечить свое содер­жание трудом, которым оно бы занималось при соблюдении справед­ливых условий;

39. любое лицо, находящееся в поисках жилища, могло найти как для себя самого, так и для своей семьи жилище, соответствующее не­обходимым условиям;

40. дети и молодежь, так же как и лица трудоспособного возраста, могли получить начальное и непрерывное образование, соответствую­щее их способностям;

i) дети и молодежь поощрялись к становлению независимыми и социально ответственными личностями и имели поддержку в их соци­альной, культурной и политической интеграции.

Конфедерация и кантоны принимают на себя обязательства к тому, чтобы любое лицо было защищено от экономических последст­вий, связанных с возрастом, инвалидностью, болезнью, несчастным случаем, безработицей, беременностью, сиротством и вдовством (ст. 41 Конституции).

О социальной направленности государств свидетельствуют статьи конституций о равноправии женщин с мужчинами в общественной и семейной жизни, о правовой защите подрастающего поколения (детей и молодежи), развитии школьного образования. Сюда же можно отне­сти нормы, затрагивающие проблемы экологии. В некоторых консти­туциях установлено, что государство в интересах общества охраняет окружающую среду, а в ст. 45 Конституции Испании, например, дает­ся даже более детальная регламентация:

41. всякое лицо имеет право пользоваться окружающей средой для развития своей личности, и оно обязано охранять эту среду;

42. государственные власти наблюдают за разумным использовани­ем природных ресурсов в целях улучшения жизни, охраны и восста­новления окружающей среды, обращаясь при этом к коллективной со­лидарности;

3) лица, виновные в нарушении положений предыдущего пункта, подлежат в соответствии с законом уголовной или административной ответственности, а также обязаны возместить причиненный ущерб.

Конституция Греции 1975 г. наряду с провозглашением обязаннос­ти государства охранять и окружающую, и культурную среды возлага­ет на него контроль за процессами урбанизации и разумным использо­ванием территории (ст. 24):

Правовым государство называется тогда, когда не только его кон­ституционные положения, но и действительность характеризуются следующими чертами:

43. признанием, соблюдением и защитой прав человека;

44. установлением основ механизма гарантий прав и свобод. Гаран­тии отражены практически во всех современных конституциях демо­кратических государств. Так, ст. 31 Конституции Японии 1946 г. уста­навливает: «Никто не может быть лишен жизни или свободы или быть подвергнут какому-либо наказанию иначе как в соответствии с процедурой, установленной законом». Этот принцип сформулирован и в ст. 66 Конституции Франции: «Никто не может быть произвольно лишен свободы. Судебная власть, хранительница личной свободы, обеспечивает уважение этого принципа согласно условиям, преду­смотренным законом»;

45. обязанностью государства, его органов, учреждений, долж­ностных лиц и служащих действовать в рамках конституций и дру­гих законов. Так, п. 1 ст. 9 испанской Конституции гласит: «Граж­дане и государственная власть подчинены нормам Конституции и другого законодательства». Согласно Конституции Италии (ст. 28), должностные лица и служащие государства и публичных учрежде­ний в соответствии с уголовными, гражданскими и административ­ными законами непосредственно отвечают за действия, совершен­ные в нарушение чьих-либо прав. В этих случаях гражданская от­ветственность возлагается также на государство и публичные учреждения;

46. конституционным закреплением принципа независимости суда. Конституция США установила, например, в разд. 1 ст. III пра­вила несменяемости судей, а Конституция Японии в ст. 76 провоз­глашает: «Все судьи независимы и действуют, следуя голосу своей совести; они связаны только настоящей Конституцией й законами». Практически этот же принцип установлен ст. 64 Конституции Франции: «Президент Республики является гарантом независимос­ти судебной власти»;

5) принципом верховенства конституции по отношению к другим законам. В Конституции США он содержится в ч. 2 ст. VI. В консти- туциях иных стран он либо сформулирован прямо, либо вытекает из содержания определенных норм;

47. приоритетом норм международного права перед нормами национального права. Так, Конституция Японии в ч. 2 ст. 98 кон­статирует, что заключенные договоры и установленные нормы меж­дународного права должны добросовестно соблюдаться, а ст. 55 Конституции Франции гласит, что договоры или соглашения, долж­ным образом одобренные или ратифицированные, с момента опуб­ликования имеют силу, превышающую силу внутренних законов, при условии применения такого договора или соглашения другой стороной. Дальше многих других конституций в признании примата норм международного права идут германский Основной закон и ав­стрийский Федеральный конституционный закон, согласно которым общие нормы международного права являются составной частью федерального права в этих странах. Статья 24 Основного закона ФРГ устанавливает, что для обеспечения мира Федерация может включаться в систему взаимной коллективной безопасности; тем самым Федерация соглашается на ограничение своей верховной власти, которое должно привести к установлению и обеспечению мирного и длительного порядка в Европе и между народами всего мира. Для регулирования международных споров Федерация при­соединяется к соглашению об общем, всеобъемлющем, обязательном международном арбитраже, а ст. 25 закрепляет: «Общие нормы международного права являются составной частью права Федера­ции. Они имеют преимущество перед законами, непосредственно порождают права и обязанности для жителей федеральной терри­тории»;

48. выделением принципов деятельности правового государства в отдельную статью конституции. Например, так установлено в ст. 5 Конституции Швейцарии:

«Право является основой и пределами деятельности государства.

Деятельность государства должна отвечать интересам общества и быть соизмерена с поставленными целями.

Государственные органы и частные лица должны действовать добросовестно в соответствии с правовыми нормами.

Конфедерация и кантоны соблюдают международное право».

О демократизме государства судят по таким важнейшим консти­туционным установлениям, как народовластие, разделение властей, по­литическое, идеологическое и экономическое многообразие. В практи­ческой деятельности государства особенно важен политический ре­

жим, который служит гарантией реализации конституционных прав и свобод граждан.

Так, в ст. 12 Конституции Японии предусмотрено: «Свободы и права, гарантируемые народу настоящей Конституцией, должны под­держиваться постоянными усилиями народа. Народ должен воздер­живаться от каких бы то ни было злоупотреблений этими свободами и правами и несет постоянную ответственность за использование их в интересах их общественного благосостояния».

Возможность пользоваться основными правами и свободами может быть ограничена, причем конституции по-разному формулиру­ют основания таких ограничений: «в целях сохранения единства нации», «в интересах общего блага», «защиты конституции и сущест­вующего строя», «охраны принципов морали», «обеспечения требова­ний социального и правового государства». Некоторые конституции даже предусматривают возможность лишения граждан конкретных прав и свобод. Так, в ст. 18 Основного закона ФРГ записано, что каж­дый, кто использует свободу выражения мнений, в особенности свобо­ду печати (абз. 1 ст. 5), свободу преподавания (абз. 3 ст. 5), свободу собраний (ст. 8), свободу образования союзов и обществ (ст. 9), тайну переписки, почтовую, телеграфную, телефонную и иную связь (ст. 10), собственность (ст. 14) или право убежища (абз. 2 ст. 16) для борьбы против основ свободного демократического порядка, лишает­ся этих основных прав. Лишение указанных прав и объем его опреде­ляются Федеральным конституционным судом.

Светский характер государства означает, что никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Религиозные объединения отделяются от государства. Если церковь обладает государственной властью (Ватикан), то государство являет­ся теократическим. Клерикальным будет такое государство, в котором церковь оказывает значительное влияние на осуществление государ­ственной политики (Иран).

Любое государство действует через систему органов и учрежде­ний, которые в своей совокупности образуют государственный меха­низм. Государственный орган — это лицо или группа лиц, наделенные правом принимать властные решения. Государственное учреждение — звено государственного механизма, властных решений по отношению к другим лицам не принимающее и обслуживающее либо население (например, школа), либо государство в целом или отдельные его орга­ны (например, армия, полиция). В зависимости от порядка принятия властных решений различаются государственные органы, действую­щие на принципах единоначалия (например, министерство) или кол­легиальности (например, совет министров). Конституционное право

регулирует статус государственных органов и основы статуса государ­ственных учреждений, а иногда полностью отдельных государствен­ных учреждений.

Конституционно-правовое регулирование государственного меха­низма основано на следующих принципах.

Принцип народного суверенитета, в соответствии с которым источ­ником всей власти считается народ. Власть народа и есть демократия в буквальном значении этого слова. Она имеет представительную и непосредственную формы.

Представительная демократия, или представительное правление, осуществляется через государственные органы, избираемые народом. Выборные же государственные органы могут в свою очередь форми­ровать иные государственные органы. Правовой статус общенацио­нальных представительных органов (прежде всего парламентов), как правило, достаточно подробно определяется в конституциях. К инсти­тутам непосредственной (прямой) демократии относятся референдум (плебисцит), народная инициатива, так называемое прямое правле­ние, осуществляемое на собраниях достигшими совершеннолетия жи­телями соответствующей территории, и др. Эти институты тоже обыч­но зафиксированы в конституциях (подробнее см. гл. X).

Пример достаточно жесткого разделения властей дала Конститу­ция США. Впоследствии этот вариант принципа разделения властей стал именоваться «система сдержек и противовесов» и получил разви­тие на основе Конституции в законодательстве, решениях Верховного суда и политической практике. Эта модель разделения властей была воспринята рядом других государств, особенно латиноамериканских. В мексиканской Конституции даже провозглашен принцип: «Никогда не могут быть объединены две или три власти в руках одного лица или одной корпорации, а законодательная власть не может предостав­ляться одному лицу», кроме установленных Конституцией случаев (ст. 49).

Принцип разделения властей фактически вытекает из положений, устанавливающих порядок формирования высших органов и замеще­ния государственных должностей и определяющих круг их полномо­чий. Конституционный статус ветвей власти и соотношение полно­мочий между ними различны и могут зависеть от расстановки полити­ческих сил в стране и социально-политических потребностей общества на конкретном историческом этапе.

Одной из важнейших характеристик государства является его по­литико-территориальное устройство. Под формой политико-терри­ториального устройства понимают национально-территориальную ор­ганизацию государства, а также взаимоотношения центральных и ре­гиональных органов. В науке обычно различают две основные формы политико-территориального устройства государства: унитарное госу­дарство и федеративное.

Унитарное государство — простое государство, территория кото­рого состоит из политико-административных или административных единиц, не обладающих какой-либо политической самостоятельностью. К числу унитарных государств относятся: Великобритания, Франция, Италия, Швеция, Норвегия, Финляндия, Греция, Испания, Нидер­ланды, Португалия, Камбоджа, Куба, Лаос, Таиланд, Япония и др.

Конституция унитарного государства обычно закрепляет его адми­нистративно-территориальное устройство. Например, ст. 114 Консти­туции Италии гласит, что Република разделяется на области, провин­ции и общины, а в ст. 5 этой же Конституции сказано: Республика, единая и неделимая, признает и поощрает местные автономии; осу­ществляет в тех сферах деятельности, которые входят в компетенцию государства, самую широкую административную децентрализацию; координирует принципы и методы своего законодательства с требова­ниями автономии и децентрализации.

Федеративное государство — сложное государство, его составны­ми частями являются государства-члены или государственные обра­зования. Федеративные государства есть в Европе: Австрия, Бельгия, Германия, Россия, Швейцария; в Азии: Индия, Малайзия, Объединен­ные Арабские Эмираты и Пакистан; на Американском континенте: Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Канада, Мексика, США; в Африке — Нигерия, Танзания, Эфиопия и др.

«Федеральная система, — отмечает американский ученый-право­вед Лоуренс Фридман, — это такая форма организации правительст­венной и правовой систем, при которой центральное общенациональ­ное правительство распределяет власть между штатами, областями или отдельными землями, каждая из которых в определенной степени является суверенной в своих правах»¹.