§ 3. Функции и полномочия органов местного самоуправления

Анализ законодательства и практической деятельности органов местного самоуправления позволяет выделить ряд основных функций местного самоуправления:

осуществление нормотворческой и контрольной деятельности, обеспечение реализации законодательства на территории;

владение, пользование и распоряжение муниципальной собствен­ностью, местными финансами, формирование, утверждение и испол­нение местного бюджета, установление местных налогов и сборов;

обеспечение комплексного социально-экономического развития территории;

обеспечение содержания и развития социальной и инженерно-коммунальной инфраструктуры территории, оказание полного ком­плекса услуг населению;

охрана общественного порядка, обеспечение законности.

Из всех названных можно выделить три главных направления дея­тельности муниципальных образований: нормативное регулирование основных сторон организации и деятельности муниципалитета и осо­бенно вопросов, касающихся интересов населения (законодательная функция); определение основных задач и содержания муниципальной работы (политическая функция); разрешение текущих управленчес­ких дел, например, вопросов о заключении контрактов, выдаче раз­личных лицензий и других подобных документов, решение кадровых

вопросов, осуществление контроля за исполнительным аппаратом и т.д. (функция текущего управления).

Практика показывает, что местная власть «законодательствует» по вопросам местного значения в трех случаях.

Во-первых, когда по указанным вопросам государственная право­вая регламентация отсутствует полностью и нет никакой необходи­мости в ее существовании. Это касается, например, таких вопросов, как вопросы местного налогообложения и самообложения населения, некоторые вопросы благотворительной деятельности, лицензирова­ния и т.д., и вопросов собственной организации и деятельности (фор­мирование собственного управленческого аппарата, образование по­стоянных комиссий, принятие регламентов и другие вопросы).

Во-вторых, по вопросам, которые урегулированы нормами права в самом общем виде и требуется их «местная юридическая конкрети­зация».

В-третьих, когда законодательство не в состоянии охватить все многообразие местных особенностей, в нем нередко правовая регла­ментация деятельности муниципальных органов осуществляется только закреплением их задач, позитивных обязываннй. Поэтому местное «позитивное» правовое регулирование неизбежно, что иногда прямо предусматривается законодательством.

Принцип «позитивного» регулирования полномочий муниципа­литетов различных уровней получил широкое распространение в анг­лосаксонских странах, т.е. там прямо закрепляется перечень полномо­чий, которые муниципалитеты осуществляют. Причем соответствую­щие нормы содержатся в законах, как непосредственно адресованных муниципалитетам различных звеньев, так и в законах отраслевого и функционального характера.

Применяется также (например, в ФРГ) метод «негативной» регла­ментации и закрепления полномочий различных видов коммун, районов и городов. Суть его в том, что в законодательстве устанавливается не перечень полномочий и функций органов местной власти, а перечень запретов для нее. Однако перечень запретов оказывается нередко весьма велик. Поэтому в муниципальных моделях «негативная» регламента­ция все больше уступает место «позитивному» регулированию.

Российское законодательство пошло по пути «позитивного» регла­ментирования организации и деятельности местного самоуправления, о чем свидетельствуют федеральные правовые акты и правовые акты некоторых субъектов Федерации.

Успешное функционирование местных органов власти и в целом всей системы местного самоуправления неразрывно связано с укреп­лением ее финансовой основы, складывающейся из совокупности фи­

нансовых ресурсов, направленных на содержание и развитие местного хозяйства. Требования к местным бюджетам зафиксированы в Евро­пейской Хартии местного самоуправления, в которой установлено, что финансовые ресурсы местных сообществ должны быть соразмер­ны полномочиям, предусмотренным конституцией или другим за­коном.

Обеспечение этих требований не может быть осуществлено только путем принятия правовых норм — необходимы и организационные меры по их реализации на государственном и местном уровнях. Взи­мание налогов — одна из таких мер.

Полномочия в социально-культурной сфере деятельности органов местного самоуправления по мере их становления и развития превра­щаются во все более значимые и в плане оказания конкретной соци­альной помощи и услуг населению, и в плане реализации политичес­ких программ различных партий и движений, стремящихся получить большинство голосов в местных органах власти. Качество и реаль­ность этих программ обеспечивают стабильность политической влас­ти в муниципальных органах, а значит, во многом определяют ста­бильность государственной власти в стране.

В социальной сфере основными задачами являются: оказание ма­териальной помощи нуждающимся, борьба с безработицей (выплата пособий и переподготовка безработных), создание и содержание спе­циальных социальных учреждений (домов для престарелых, инвали­дов, сирот), строительство и содержание спортивных и культурно-до-суговых объектов (стадионов, концертно-досуговых центров и т.п.), муниципальных школ и дошкольных учреждений, муниципальное здравоохранение.

Полномочия органов местного самоуправления по обеспечению законности, правопорядка и охраны прав и свобод человека и гражда­нина реализуются во взаимодействии с правоохранительными и пра­воприменительными органами и через муниципальную милицию.