§ 2. Непосредственная демократия: понятие, юридическая природа и формы

Непосредственная демократия — это форма непосредственного во­леизъявления народа или каких-либо групп населения.

Роль и значение современных форм непосредственной демократии сводятся к следующему: 1) все формы непосредственной демократии способствуют активизации политической жизни любой страны; 2) удельный вес и значение каждой из форм демократии различны и зависят от множества национальных, исторических, политических и иных обстоятельств, характерных для каждого общества; 3) значи­мость этой формы народовластия столь велика, что фактически все современные конституции содержат положения о формах непосредст­венной демократии.

Наиболее распространенной формой непосредственной демокра­тии являются выборы.

Под выборами в конституционном праве обычно понимают учас­тие граждан в осуществлении народовластия посредством выделения из своей среды путем голосования представителей для выполнения в государственных органах или органах местного самоуправления функций по осуществлению власти.

Избираются различные органы государственной власти — парла­менты, президенты, главы администраций, судебные органы, а также органы местного самоуправления. В США, например, избранию под­лежат Президент и Вице-президент, обе палаты Конгресса США, ор­ганы власти в штатах, включая губернаторов, вице-губернаторов и членов законодательных собраний, советы графств, муниципальные советы, советы специальных округов и должностные лица органов штатов и на местном уровне, в том числе судьи, окружные атторнеи и представители правоприменяющих органов (шерифы и др.).

Конституции, как правило, закрепляют главные принципы изби­рательного права,, определяют круг субъектов избирательного права, основные начала, на которых оно должно строиться, условия предо­ставления и лишения избирательного права. Причем объем конститу­ционного регулирования довольно различен. Одни конституции огра­ничиваются отдельными разрозненными статьями, а другие — вводят специальные главы или разделы о выборах. Например, ст. 48 Консти­туции Италии провозглашает, что избирательным правом пользуются все достигшие совершеннолетия граждане — мужчины и женщины, а голосование характеризуется как личное, равное, свободное и тайное. Конституция предусматривает, что голосование в Италии является гражданским долгом. В Конституции Греции имеются главы, посвя­щенные порядку избрания Президента Республики и Палаты депута­тов. Пункт 3 ст. 51 этой Конституции устанавливает, что депутаты из­бираются прямым, всеобщим и тайным голосованием гражданами, имеющими право голоса, а закон может ограничить право голоса толь­ко по условиям минимального возраста, гражданской недееспособнос­ти или вследствие осуждения за некоторые тяжкие уголовные пре­ступления. Конституционные положения детально развиваются в из­бирательных законах, регламентах и иных нормативных актах.

Избирательное право и выборы составляют важнейший элемент политической жизни любой страны и потому, что с их помощью про­исходит легитимация власти.

Важнейшей формой прямого народовластия является референдум.

Референдум — это всенародный опрос или всенародное голосова­ние, в которых принимают участие все граждане государства, имею­щие избирательные права. Он проводится по особо важным вопросам государственной либо общественной жизни.

В конституционном праве различают несколько видов референду­ма: а) императивный и консультативный; б) конституционный и зако­нодательный; в) обязательный и факультативный; г) общегосударст­венный и местный.

¹ Обязательным референдум считается тогда, когда орган, его назначающий, обя­зан при наличии определенных конституцией условий назначить его проведение При факультативном референдуме, наоборот, компетентный кх'ударственный орган |хчпаст ВОПРОС О назначении референдума по своему усмотрению.

При императивном (обязательном)¹ референдуме волеизъявление народа выражается в принятии решения, имеющего важную юриди­ческую силу и действующего на всей территории страны.

Консультативный референдум имеет целью выявление обществен­ного мнения, которое учитывается органами государственной власти в процессе принятия какого-либо закона или иного важного решения.

Разделение референдума на конституционный и законодательный основано на правовом характере принимаемых актов: конституции или обычного закона.

Референдумы могут проводиться либо по инициативе высших за­конодательных органов (например, Швейцария, Норвегия, Дания, Болгария), либо по инициативе президента (Франция, Греция).

Отношение к референдуму также различное. Например, в США нет федерального законодательства о референдуме, а на уровне шта­тов они имеют в основном консультативный, совещательный, а не обязательный характер. Это связывают с тем, что американцы счита­ют проведение референдумов нецелесообразным, поскольку в таких случаях, по их мнению, происходит подмена представительных орга­нов, а значит, и снимается с них ответственность за принимаемое ре­шение. Кроме того, есть опасение некомпетентного решения вопросов на референдумах и подмены профессионализма популизмом. Амери­канцы выступают против проведения референдумов и по причине их дороговизны.

Наиболее часто референдумы проводятся в Швейцарии. Причем швейцарские конституции предусматривают различные способы участия народа в решении проблем Федерации и кантонов. За 120 лет народ и кантоны в ходе обязательных и факультативных референду­мов согласились со 118 поправками в федеральную Конституцию и примерно столько же отвергли. При этом следует заметить, что ре­зультаты обязательных референдумов и народных инициатив вступа­ют в силу только в случае двойного большинства: если большинство мнений в целом по стране совпадает с большинством в 14 (из 26) кантонов и полукантонов. За это же время вступило в силу свыше 1200 федеральных законов, что вызвало факультативные референду­мы 81 раз, из них в 33 случаях народ и кантоны высказались положи­тельно, а в 48 — отрицательно. В среднем швейцарцы участвуют в го­лосовании на референдумах четыре раза в году.

Федеральная Конституция Швейцарской Конфедерации .в IV разделе, посвященном «Населению и кантонам», содержит гл. 2, закрепляющую две основные формы непосредственной демо­кратии: народную законодательную инициативу и референдум (ст. 138-142).

В соответствии со ст. 138 Конституции народная законодательная инициатива, во-первых, направлена на полный пересмотр Конститу­ции, во-вторых, право предложить полный пересмотр Конституции

принадлежит 100 ООО граждан и гражданок, имеющих право голоса. Такая же группа граждан и гражданок имеет право предложить час­тичный пересмотр Конституции. Статья 140 этой же Конституции посвящена обязательному референдуму. В этом случае на голосование народа и кантонов выносятся следующие вопросы:

53. пересмотры Конституции;

54. вступление в организации коллективной безопасности и в на­циональные сообщества;

55. федеральные законы, которые требуют их срочного принятия или пересмотра, и которые лишены конституционной основы, и срок действия которых превышает один год; эти законы должны быть вы­несены на голосование в течение года с момента их принятия Феде­ральным собранием.

Выносятся на народное голосование:

a) народные законодательные инициативы, ставящие своей целью полный пересмотр Конституции;

b) народные законодательные инициативы, составленные в общих выражениях, которые имеют своей целью частичный пере- смотр Конституции и которые были отвергнуты Федеральным со- бранием;

c) принцип полного пересмотра Конституции в случае, если обна- руживается разногласие между Национальным советом и Советом кантонов.

Статья 141 регулирует порядок проведения факультативного ре­ферендума. В этом случае на народное голосование по требованию 50 тыс. граждан и гражданок страны, имеющих право голоса, или восьми кантонов выносятся следующие нормативные акты:

a) федеральные законы;

56. федеральные законы, которые требуют их срочного принятия или пересмотра и срок действия которых превышает один год;

57. федеральные постановления, в той мере, в которой Конституция или закон это предусматривают;

d) международные договоры, которые:

58. имеют неопределенную продолжительность действия и не под­лежат денонсированию;

59. предусматривают вступление в члены международной органи­зации;

3) влекут за собой многостороннюю унификацию закона. Федеральное собрание имеет право вынести на факультативный

референдум и другие международные договоры.

В соответствии с п. 6 ст. 29 Основного закона ФРГ различают­ся референдум, народный опрос и народная инициатива. Подробное­ти их проведения регулирует Федеральный закон от 30 июля 1979 г. о процедуре референдума, народной инициативы и народного опроса¹.

В соответствии с этим Законом, раздел первый которого посвящен референдуму, установлено, что предметом референдума является закон о новом территориальном делении. Здесь определяются поря­док проведения референдума и порядок образования новой земли или земли в новых границах.

Второй раздел Закона посвящен народной инициативе и устанав­ливает, что на ограниченной территории со взаимосвязанными насе­ленными пунктами и экономикой, если ее отдельные части находятся в нескольких землях, а население составляет не менее одного миллио­на человек, может быть осуществлена процедура народной инициати­вы. При этом народная инициатива направлена на то, чтобы террито­рия нового районирования приобрела единую земельную принадлеж­ность.

Предметом народного опроса в соответствии с разделом третьим Федерального закона является принятие закона, по которому предла­гается изменение принадлежности территорий к той или иной земле. Опрашиваемый должен ответить, согласен ли он с предлагаемым из­менением принадлежности территории к той или иной земле или желал бы сохранения ее прежнего статуса.

Таким образом, все три предусмотренные законом ФРГ непосред­ственные формы народовластия: референдум, народная инициатива и народный опрос связаны с территориальным делением страны.

При этом не допускается проведение референдума в отношении законов о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, о полномо­чиях на ратификацию международных договоров.

Статья 132 Конституции Италии предусматривает возможность проведения референдума по территориальным изменениям областей: слияние существующих областей, создание новых, а также может быть разрешено провинциям и общинам по их желанию отделиться от одной области и присоединиться к другой.