Глава XII государственно-территориальное устройство

§ 1. Понятие и формы государственно-территориального устройства

Государственное устройство — одна из составляющих формы госу­дарства и отражает специфику его территориальной организации. Территория государства как пространственная сфера распростране­ния его власти и объект публичных правомочий включает в себя сухо­путные и водные территории, недра и воздушное пространство над ними. В зависимости от исторических традиций, развитости демокра­тических институтов, национального состава населения, размеров тер­ритории и других факторов государства, принимают различные формы политико-территориальной организации публичной власти и устанавливают систему взаимоотношений между государством в целом, его верховной властью и его территориальными составными частями и действующими в них органами публичной власти.

Таким образом, государственное устройство представляет собой внутреннюю территориальную, а в государствах с полиэтническим со­ставом населения нередко и национально-территориальную организа­цию государства с характерной для него формой правовых связей между государством в целом и его составными частями. Изучение го­сударственного устройства требует анализа и ответа на вопросы о том, как организована территория государства, каково правовое положение его территориальных составных частей, насколько централизована в нем государственная власть и каковы правовые пределы влияния центральной власти на действующие в этих частях органы публичной власти.

По форме государственного устройства все государства современ­ного мира традиционно делятся на унитарные и федеративные.

Главное различие между ними заключается в мере централизации государственной власти. Если при унитарной форме государственного устройства территориальная организация государства включает поли­

тико-административные или административные единицы, то в состав федерации входят государства или государствоподобные образования, которые выступают в качестве ее субъектов. В унитарных государст­вах состав территориальных единиц, их статус и компетенция дейст­вующих в них органов государственной власти всецело определяются центральной властью, что, однако, не исключает возможностей суще­ственной децентрализации публичной власти и передачи территори­альным органам государственной власти и местному самоуправлению значительного круга полномочий, реализуемых ими самостоятельно и независимо от центральной власти.

В федеративных государствах субъекты федерации имеют, как правило, конституционно установленную компетенцию и собствен­ные предметы ведения, в пределах которых они обладают государст­венной автономией, что, однако, тоже не исключает возможности централизации публичной власти и ее сосредоточения в одном цент­ре. В силу этого унитаризм вовсе не является синонимом централизма и не служит препятствием развитию демократических институтов, в свою очередь федерализм не исключает централизации государствен­ной власти и сам по себе не гарантирует демократического характера государства.

А. Унитарное государство

Унитарное государство — это государство, в составе которого нет других государств или государствоподобных образований; оно вклю­чает в свой состав, как правило, административно-территориальные единицы, не обладающие политической самостоятельностью, статус которых определяется текущими актами центральной власти. Адми­нистративно-территориальные единицы не обладают собственным правовым статусом; им обладают лишь органы государственной влас­ти, управляющие данными составными частями государства от имени единой государственной власти и выступающие в этом смысле в каче­стве агентов центра. В некоторых унитарных государствах наряду с административными существуют и политико-административные еди­ницы, в том числе автономии (Италия, Испания, Китай и др.), нали­чие которых обусловлено обычно наличием компактно проживающих на территории государства национальных групп, интересы которых нуждаются в учете и особой защите со стороны центральной власти.

Таким образом, для унитарного государства характерно единство территории, организуемой в государственно-правовом отношении его центральными органами, единство населения и единство представ­ляющей его внутри государства и в международных отношениях влас­ти. В силу этого унитарное государство имеет одну конституцию и

единую правовую систему, один высший орган законодательной влас­ти и один высший орган исполнительной власти, единую систему су­дебных и иных органов, власть которых распространяется на все части его территории, одно гражданство и т.д.

С точки зрения организации публичной власти и распределения полномочий между различными звеньями единой государственной власти обычно различают централизованные и децентрализованные унитарные государства.

В централизованных унитарных государствах отсутствует местная автономия и функции власти на местах осуществляются назначенны­ми из центра агентами. Местные выборные органы в таких государст­вах обычно не располагают сколько-нибудь значительными возмож­ностями влиять на экономическую, социальную или политическую ситуацию на местах и жестко контролируются администраторами, на­значенными центром.

В децентрализованных унитарных государствах, напротив, обычно существуют закрепляемое конституцией распределение полномочий между центром и территориальными единицами высшего уровня, а также развитое местное самоуправление. Помимо рационализации публичной власти и создания правовых условий для экономического и социального развития регионов, децентрализация публичной власти выступает также в качестве способа развития демократических инсти­тутов и гарантии от формирования авторитарного политического ре­жима.

Б. Федеративное государство

Федеративное государство обычно определяется как сложное го­сударство, состоящее из ряда субъектов (государств или государство-подобных образований), образованных по территориальному или (и) национальному принципу и объединившихся для решения общих задач.

Федеративные государства формируются различными способами: путем заключения договора между независимыми государствами, в результате чего образуется новое государство, а участники такого до­говора становятся субъектами федерации; путем повышения статуса автономных образований и (или) административно-территориальных единиц высшего уровня, в результате чего они трансформируются в государства или приобретают государствоподобные черты. В послед­нем случае федерация является результатом преобразования унитар­ного государства, что обусловливается необходимостью рациональной организации публичной власти, особенностями этнонационального состава населения, потребностью в обеспечении демократического

10-4449

развития государственных институтов и др. Для данной формы госу­дарственного устройства характерно наличие таких субъектов, кото­рые отличаются наличием основных элементов государственности (законодательной, исполнительной и судебной властью), конституци­онным распределением предметов ведения и полномочий между феде­рацией и ее составными частями, гарантированностью статуса субъ­ектов и их границ и недопустимостью их произвольного упразднения или преобразования, участием в осуществлении федеральной компе­тенции на своей территории.

Устойчивый федерализм выполняет две взаимосвязанные главные функции: с одной стороны, он децентрализует публичную власть по­средством ее разделения по вертикали и тем самым формирует поли­центризм, гарантирующий демократические институты государства, провозглашенные в его конституции; с другой стороны, он интегриру­ет объединившиеся в федерацию государства и иные территориаль­ные сообщества, обеспечивая их государственное единство. Тем самым формируется единое государственно-правовое объединение, отличающееся определенной политико-юридической самостоятель­ностью входящих в федерацию субъектов, наличием у них учреди­тельной власти, не производной от власти «центрального государ­ства».

Интегративной функцией федерализма, единством федеративного государства обусловлены наличие федеральной конституции и зако­нодательства, высших органов государственной власти, гражданства федерации, ее территории, включающей территории входящих в нее субъектов, политическое, экономическое и военное единство государ­ства. Децентрализацией публичной власти и разделением ее по верти­кали обусловлено наличие у субъектов федерации своих конституций или иных учредительных актов (уставов) и собственного законода­тельства, высших органов законодательной, исполнительной и судеб­ной власти, территории, которая не может быть изменена без их со­гласия, а также в ряде случаев гражданства субъекта федерации, госу­дарственных символов.

Рациональное сочетание и взаимодействие этих функций и их го­сударственно-правовых проявлений в распределении предметов веде­ния и полномочий между федерацией и ее субъектами является не­пременным условием стабильности и устойчивости данной формы государственного устройства. Чрезмерная централизация публичной власти ведет к перерождению федерации в унитарное государство, даже если при этом сохраняются внешние атрибуты федерализма; чрезмерная дезинтеграция публичной власти чревата разрушением политико-правового, экономического и военного единства федератив­него государства и вычленением из него отдельных суверенных госу­дарств, ранее объединившихся в федерацию в результате заключения союзного договора или обретших государственность в результате по­вышения их государственно-правового статуса федеральной консти­туцией.

Именно поэтому гарантия целостности единого федеративного го­сударства занимает весьма важное место в конституциях и законода­тельстве федеративных государств и отражается в его экономической системе, бюджете, налогах, организации его международных отноше­ний, обороны, судебной власти и т.п. Конституции федеративных го­сударств, как правило, не предусматривают право субъектов федера­ции на выход из федерации, обычно закрепляют возможность так называемого президентского правления, заключающегося в том, что глава федеративного государства, придя к выводу, что власть в субъ­екте федерации не может осуществляться в соответствии с федераль­ной конституцией, принимает на себя все или некоторые полномочия исполнительной власти субъекта, а функции законодательного органа субъекта передает федеральному парламенту. Многие конституции федеративных государств и федеральное законодательство закрепля­ют институт так называемой федеральной интервенции, включая ис­пользование вооруженных сил, в отношении субъектов федерации, в том числе для поддержания территориальной целостности федерации, обеспечения мира в отношениях между различными субъектами фе­дерации, гарантирования принципов конституционного строя и др.

В настоящее время в мире насчитывается более 20 федеративных государств. Они расположены в различных частях света, существенно различаются по своим размерам, численности и национальному соста­ву населения, экономическому потенциалу, доминирующей в этих го­сударствах конфессии и ее роли в жизнедеятельности общества, раз­витости демократических институтов, своему внутреннему устройству и характеру правовых связей между федерацией в целом и ее субъек­тами. Поэтому невозможно говорить о предрасположенности тех или иных народов к федеративному объединению, как невозможно гово­рить о наличии некоей универсальной модели организации и функ­ционирования федерации, к которой должны стремиться государства.

При этом в зависимости от способа возникновения и характера учредившего федеративное государство акта различают договорные и конституционные федерации.

При договорном способе независимые государства объединялись в федерацию, заключив между собой договор. Позднее, однако, такой договор уступает свое место конституции. Именно таким образом воз­никли США и Швейцария, СССР, Югославия, Танзания, ОАЭ и др.

ю-

Конституционные федерации возникали на основе конституций, как это случилось в РСФСР (1918), ФРГ (1949) и др. В этом случае федерация формируется «сверху» в результате признания централь­ной властью федерации в качестве более рациональной формы госу­дарственного устройства и наделения республик, краев, областей, зе­мель и т.д. качествами субъектов соответствующей федерации.

В зависимости от степени влияния на государственное устройство территориального и национального факторов различают федерации, построенные: по территориальному принципу; по национальному принципу; по национально-территориальному принципу. Подавляю­щее большинство современных федеративных государств построено по территориальному принципу и преследует цель рациональной ор­ганизации публичной власти путем ее децентрализации. И лишь отдельные федеративные государства организованы с учетом нацио­нального или языкового состава населения. В частности, на этничес­кой основе построены Бельгия, Югославия. К числу федераций, обра­зованных по национально-территориальному принципу, можно отне­сти Россию, Индию, Канаду и другие государства, обладающие полиэтническим составом населения, нередко наличием у этносов на­циональной территории, развитым национальным самосознанием и т.п. Несомненно при этом, что федерации, построенные по террито­риальному принципу, оказались более устойчивыми к различным со­циальным и политическим катаклизмам. Напротив, федерации, по­строенные по национальному принципу, оказались менее прочными. Прекратили свое существование СССР, СФРЮ, Чехословацкая Рес­публика, распавшиеся на составные части.

В зависимости от конституционно-правового статуса субъектов, входящих в состав федеративного государства, различают также сим­метричные и асимметричные федерации. Под симметричными феде­рациями обычно понимают такие, субъекты которых, согласно фе­деральной конституции, равноправны между собой и в отношениях с федерацией. К их числу относят Австрию, ФРГ, ОАЭ и др. Однако и в этих федерациях симметрия имеет относительный, а не абсолютный характер. В частности, согласно Основному закону ФРГ земли пред­ставлены в верхней палате федерального парламента — Бундесрате — неодинаковым числом представителей, причем независимо от числа представителей каждая земля имеет в этой палате от трех до пяти голосов.

Большинство современных федераций асимметричны, причем такая асимметрия может выражаться по-разному и обусловливается различием субъектов федерации (республики, края, области и т.п.), наличием наряду с равноправными субъектами федерации и таких территориальных образований, статус которых существенно отлича­ется от статуса иных равноправных субъектов (федеральный округ, ассоциированные государства и пр.). В некоторых федерациях суще­ственно ограничена даже территориальная сфера действия федераль­ной конституции, в частности на штат Джамму и Кашмир не распро­страняется более трети статей Конституции Индии. Асимметрия может являться результатом и внутрифедеральных договоров о раз­граничении предметов ведения и полномочий или перераспределении компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.