Глава XXI омбудсмен

§ 1. Основные характеристики института омбудсмена

В системе субъектов, которые призваны охранять конституцию, которые осуществляют конституционный контроль и надзор за дея­тельностью органов власти, затрагивающей права и свободы граждан, особое место занимает омбудсмен. Защита прав граждан от злоупот­ребления властью со стороны чиновников своими особыми средства­ми отличает его от собственно парламентского, судебного, админи­стративного и иных форм контроля и надзора.

Принято считать, что институт омбудсмена впервые был создан в Швеции в 1809 г. Между тем ему, как и многим другим государствен­но-правовым институтам, можно отыскать аналоги в глубокой древ­ности. Во всяком случае, в Древней Греции и Древнем Риме старались установить контроль за соблюдением законов в области прав граждан.

В Афинской республике существовала должность архонта-эпони­ма, который имел полномочия по надзору за внутренним управлени­ем. Ареопагу, а затем совету пятисот и гелиэе принадлежало право контроля за должностными лицами, надзора за исполнением законов. Последняя первоначально как раз занималась разбором жалоб.

В Афинах был специальный контрольный и полномочный орган «хранителей законов», наблюдавший за строгим исполнением прави­тельственными органами всех основных законов афинского государ­ства. Каждый гражданин имел право выступать в народном собрании с жалобой на противозаконную деятельность.

В Древнем Риме в 494 г. до н.э. были введены должности народных трибунов, которые обладали правом вето в отношении решений маги­стратов, могли вносить законопроекты, опротестовывать решения се­ната и даже арестовывать чиновника.

Однако само понятие «омбудсмен» и должность, которую это по­нятие обозначает, уходят своими корнями в историю Швеции. Внача­ле это был королевский омбудсмен. Карл XII, находясь в Турции, издал в 1713 г. закон о создании в Швеции королевского омбудсмена, в обязанности которого входило следить за тем, чтобы законы и стату­

ты в стране исполнялись, а гражданские служащие четко выполняли свои обязанности. Потом этот пост получил название канцлера юс­тиции.

Либерализация общества в начале XIX в. и восприятие, в частнос­ти, теории Монтескье о разделении властен способствовали формиро­ванию конституционного права в Швеции. Риксдаг в 1809 г. принял Документ о правлении (конституционный акт), в котором для того, чтобы уравновесить широкие полномочия короля с полномочиями парламента, последнему предоставлялось право избрать специального парламентского комиссара (омбудсмена) для надзора за соблюдением законов парламента другими органами власти. Само понятие «омбудсмен» происходит от слова «umbud» (в шведском языке это означало силу или авторитет). Но понятие утвердилось в Скандинав­ских странах, а затем и в остальном мире как собирательное и пред­ставляет собой понятие специальной службы, призванной разбирать жалобы граждан на злоупотребления государственного аппарата. Из­начально омбудсмен был призван осуществлять конституционный контроль за деятельностью исполнительной власти и других органов и защищать права граждан от произвола администрации. В Швеции общие суды не осуществляли контроль за администрацией. Поэтому полномочия шведского омбудсмена сразу стали весьма широкими.

И тогда, и впоследствии омбудсмена стали воспринимать как до­стойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав граждан, на своего рода парламентский контроль за всеми государственными должностями без права изменения принятых ими решений.

С первой четверти прошлого столетия шведский опыт получает свое распространение в тех странах, где требовалась дополнительная защита прав граждан против административного произвола.

Рост числа служащих в государственном аппарате, принятие уп­равленческими структурами большого числа ведомственных решений неизбежно влечет за собой большое количество мнимых или действи­тельных нарушений прав граждан. С целью предупреждения общест­венной напряженности, вызываемой недовольством граждан чинов­ничеством, понадобилась своего рода отдушина — возможность пожа­ловаться лицу, не связанному с деятельностью управленческих органов.

Существовала и весьма специфическая причина внутреннего по­рядка. Реализация теории разделения властей неизбежно связана с их относительной самостоятельностью и обособлением друг от друга, а поскольку законы при этом все-таки обязательны для всех властей, то парламент должен иметь возможности контролировать их соблюде-

ние. Институт омбудсмена — одна из организационных форм такого контроля.

Приобретение Финляндией независимости, принятие там Консти­туции и формирование новой власти обусловило восприятие швед­ской модели (1919) еще и по той причине, что там отсутствовал кон­троль судов за администрацией, а общество испытывало потребность в таком контроле.

В Норвегии омбудсмен был введен в должность решением парла­мента от 21 апреля 1952 г. Но первые десять лет он осуществлял кон­троль только за вооруженными силами, и только потом появился ом­будсмен по контролю за деятельностью гражданской администрации.

Однако наибольшее распространение в мире получила датская мо­дель, учрежденная в Дании в 1953 г. Считают, что датская правовая система ближе англо-американской и европейской континентальной правовой культуре. Имел место и фактор субъективного порядка — датский омбудсмен убедительно выступил на конференции ООН на Цейлоне в 1959 г., и было предложено введение института омбудсмена во всех странах мира.

Идея омбудсмена из Скандинавских стран распространилась во многие другие страны Европы, Америки, Азии, Африки, Океании, причем как в унитарные государства, так и в федерации.

В 1967 г. в Великобритании принимается Закон об образовании института омбудсмена (парламентского уполномоченного — Parlia­mentary Commissioner). И дело было не только в реализации рекомен­даций ООН. На то были причины:

1) недовольство населения растущим произволом со стороны бю- рократии;

109. отсутствие достаточных средств правовой защиты;

110. недостаточность и недейственность судебного контроля;

111. отсутствие административных трибуналов;

5) ограниченные возможности по рассмотрению жалоб в самом парламенте.

Область контроля со стороны омбудсмена вначале была ограни­ченна. Местные органы выходили из сферы контроля. Вопросы про­мышленности, здравоохранения и персональные дела гражданской и военной администрации также исключались. Но потом здесь последо­вали шаги в сторону расширения такого контроля.

В некоторых провинциях Канады омбудсмен был учрежден в конце 60-х гг., а в 70-е гг. — в штатах Австралии.

В штатах США в те же годы возникли самые различные типы ом-будсменов. Специфика состояла в том, что там в некоторых штатах имелось много должностных лиц, которые имели право рассматривать

жалобы и которые в большей или меньшей степени были независимы от административного аппарата. Назначаются, например, городские омбудсмены. Есть и региональные омбудсмены для округов. В не­скольких штатах учрежден специальный омбудсмен для специфичес­ких сторон деятельности администрации, таких как образование, биз­нес и т.д.

Конституция Португалии предоставляет возможность гражданину обращаться.к омбудсмену (проведору) в случае сомнений в отноше­нии правильности решений административных органов.

В Испании закон 1981 г. ввел институт народного защитника (De­fender del Pueblo). На этапе перехода от режима Франко к демократии это было весьма своевременно. Модель омбудсмена явилась столь сильной, что по объему полномочий даже превосходит классический шведский вариант.

В начале 1982 г. вступил в должность нидерландский омбудсмен (National Ombudsman). Особенность введения института состояла в том, что в обеих палатах работали комитеты по рассмотрению жалоб. Но этого оказалось недостаточно.

Различные виды омбудсменов функционируют в Швейцарии, Бельгии, Италии, Франции, ФРГ, Австрии, в Израиле, Индии, на Кипре, а также в некоторых развивающихся странах. Институт укоре­нился даже там, где действовали административные суды. Так, Фран­ция, имеющая хорошо развитую систему административной юстиции, ввела в 1973 г. должность омбудсмена. В России сегодня стоит задача создания административных судов, и потому опыт Франции заслужи­вает внимания. Административная юстиция имеет свои плюсы и ми­нусы (строгость процедуры, усложненность подачи жалобы и дли­тельность ее рассмотрения, стоимость процесса и др.). Поэтому она не отвергает достоинств института омбудсмена, к числу которых отно­сится:

общественный резонанс его деятельности; усиление парламентского контроля; повышение активности парламентариев;

свобода обращений как по существу вопросов, так и но форме.

Надо вместе с тем иметь в виду, что во Франции правовое положе­ние и деятельность омбудсмена имеет большую специфику. Согласно Закону Французской республики от 3 января 1973 г. № 73-6 «Об уч­реждении поста посредника» посредник назначается сроком на шесть лет декретом Совета министров. Свои отчеты посредник направляет Президенту. Российские ученые полагают, что французский институт посредника в значительно большей мере тяготеет к исполнительной, чем к законодательной ветви власти. Это нечто среднее между сканди­

навской и английской моделями. В части компетенции он унаследо­вал скандинавский образец; английское влияние проявилось прежде всего в усвоении так называемого парламентского фильтра, т.е. в по­даче жалобы граждан через членов парламента.

Для развития стран Восточной Европы характерен опыт Польши. В начале 80-х гг. в Польше стали создаваться различные институты, укрепляющие гарантии демократии и законности. С 1980 г. в Польше действует Высший административный суд, в 1982 г. учрежден Госу­дарственный трибунал, а к 1985 г. относится начало деятельности Конституционного трибунала. Решение о создании омбудсмена в Польше было принято на X съезде ПОРП на основе предложения, выдвинутого Патриотическим движением национального возрожде­ния (ПДНВ) на первом конгрессе этой массовой общественной орга­низации. Институт омбудсмена стал общественным звеном в дополне­ние к созданным формам надзора за обеспечением прав, а также за соблюдением социальной справедливости.

' В 1992 г. в Вене состоялась Всемирная конференция омбудсме-нов с участием представителей 55 стран мира, на которой продемон­стрировано успешное развитие данного института. 14—25 июня 1993 г. прошла вторая Всемирная конференция по правам человека, на которой был поставлен вопрос о введении поста Верховного ко­миссара ООН по правам человека (Всемирного омбудсмена). 20 де­кабря 1993 г. Генеральная Ассамблея ООН на своей 48-й сессии по­становила учредить пост Верховного комиссара ООН по правам че­ловека.

Итак, несмотря на национальные и мировые особенности возник­новения института, несмотря на разные наименования омбудсмена (посредник, парламентский уполномоченный, уполномоченный по правам человека и т.д.), несмотря на многообразие форм института, есть нечто общее, что характеризует омбудсмена:

112. омбудсмен — должностное лицо, к которому можно обратиться в случае неудовлетворения действиями работников государственного аппарата;

113. эта должность существует в рамках парламентаризма и, как пра­вило, является формой парламентского контроля;

114. задача омбудсмена — охрана прав граждан, но не разбирательст­во конфликтов между гражданами;

115. омбудсмен относится к высшим органам государства и его пра­вовой статус имеет конституционное значение;

116. омбудсмен независим и, как правило, несменяем в течение срока, на который назначен;

117. он выполняет свои функции неформально, простым, понятным для граждан и демократичным способом;

118. омбудсмен имеет возможность рассматривать дело не только с точки зрения соответствия решений и действий администрации зако­ну, но и выходить на оценки этих решений и действий с точки зрения справедливости и целесообразности.

Наличие общих черт рассматриваемого института не отрицает его специфики применительно к историческим условиям той или другой страны и особенностям правовой системы конкретного государства.