§ 4. Статус прокуратуры Российской Федерации

Важную роль в государственном механизме Российской Федера­ции играют органы прокуратуры. Они были учреждены в России в 1722 г. указами Петра Великого' как инструмент надзора за закон­ностью деятельности чиновничьего аппарата. Вместе с тем по замыслу Петра I прокуратура наделялась и существенными функциями по за­щите прав граждан². Основным назначением прокуратуры практичес­ки на всех этапах ее существования (за исключением кратких перио­дов в 1864—1917 гг.) был надзор за исполнением законов всеми госу­дарственными и общественными органами, а также гражданами.

В Конституции РФ прокуратуре посвящена ст. 129, где устанавли­вается, что прокуратура составляет единую централизованную систе­му с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Гене­ральному прокурору РФ.

¹ См., в частности: Указ от 27 апреля 1722 г. «Об установлении должности проку­роров в надворных судах и о пределах компетенции надворных судов в делах по доно­сам фискальским и прочих людей»; Указ от 18 января 1722 г, *0 должности генерал-прокурора» // Российское законодательство X—XX веков: В 9 т. Т. 4. Законодательство периода становления абсолютизма. М., 1986. С. 182—186; 194-199.

Определяя порядок назначения Генерального прокурора (Советом Федерации по представлению Президента РФ), Конституция преду-

сматривает, что прокуроры субъектов Российской Федерации назна­чаются Генеральным прокурором по согласованию с субъектами РФ (ч. 3 ст. 129). Таким образом, к ведению самих субъектов России отне­сено решение вопроса о том, какой конкретно орган вправе согласовы­вать данную кандидатуру. На практике чаще всего этот вопрос реша­ется законодательным (представительным) органом власти субъекта Российской Федерации. Иные прокуроры, согласно ч. 4 ст. 129, назна­чаются Генеральным прокурором РФ.

Как видно из содержания ст. 129, Конституция не определяет функции, полномочия прокуратуры России, относя этот и другие во­просы организации и деятельности прокуратуры к предмету регули­рования специальным законом (ч. 5 ст. 129).

Отсутствие конституционного решения вопроса о функциях и полномочиях прокуратуры стало одной из причин различных подхо­дов к определению таких функций, полномочий и, следовательно, места прокуратуры в государственном механизме Российской Феде­рации. В настоящее время ясность в этот вопрос внесена Федераль­ным законом от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре Российской Феде­рации»³.

Место прокуратуры в системе государственно-правовых институ­тов имеет ключевое значение для определения сущности прокурор­ской системы, функций прокуратуры, ее правового статуса, организа­ционного построения, форм и методов деятельности. Решение вопроса о месте прокуратуры в системе государственно-правовых институтов вытекает из общей концепции механизма российского государства, со­держащейся в Конституции РФ, лежащих в ее основе принципов раз­деления властей, законности, федерализма.

Фундаментальные ветви власти — законодательная, исполнитель­ная и судебная, — олицетворяющие собой единую государственную власть и ее разделение, вовсе не исключают возможность существова­ния иных функционально самостоятельных правовых институтов. Их наличие определяется реальными потребностями государственно-правовой жизни, необходимостью демократического контроля и «сдерживания» любой из основных ветвей власти.

В российских условиях прокуратура выполняет функции одного из элементов системы «сдержек и противовесов». Она устанавливает и принимает меры к устранению любых нарушений законов, от кого бы они ни исходили. Одновременно всей своей деятельностью проку­ратура способствует взаимодействию разделенных властей, их согла­сованному функционированию как единой государственной власти; все они заинтересованы в сохранении и укреплении законности, обес­печивать которую призвана прокуратура.

Подчинение прокуратуры исполнительной либо судебной власти может разрушить сложившуюся в государстве систему сдержек и про­тивовесов, усилить опасность нарушения законов. И исполнительные органы, и судебная власть так или иначе применяют законы. Наруше­ния Конституции, иных законов судами, органами исполнительной власти чреваты тяжкими последствиями. Если не иметь независимого прокурорского надзора, то практически не будет государственного ме­ханизма, который бы реагировал на противоречащие закону судебные акты и несоблюдение законов органами исполнительной власти.

Из содержания Конституции РФ следует, что прокуратура не может относиться ни к органам судебной, ни к органам исполнитель­ной власти. Правосудие в РФ осуществляется только судом (ст. 118), а согласно ст. 77 федеральные органы исполнительной власти и орга­ны исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Органы же прокуратуры, действующие на территории субъектов Российской Фе­дерации, являются федеральными органами — звеньями единой цент­рализованной системы прокуратуры (ст. 129).

До принятия Конституции РФ прокуратура была своего рода кон­трольным органом законодательной власти, чему соответствовал по­рядок назначения Генерального прокурора РФ на должность, его под­отчетность только высшим законодательным органам. Таким образом, прокурор был ориентирован на сотрудничество преимущественно с одной ветвью власти — законодательной, только ей он был подконтро­лен и только ее решения обязан был выполнять.

В настоящее время Президент РФ, будучи главой государства, принял на себя ответственность за состояние правовой системы и пра­вопорядка. Прокуратура должна стать важной опорой президентской власти в ее усилиях преодолеть правовую нестабильность общества, повысить авторитет законов и подзаконных актов.

В этих условиях повышается роль прокуратуры как централизо­ванной системы, имеющей своих подчиненных Генеральному проку­рору РФ представителей во всех субъектах Федерации, а также в го­родах и районах.

Место прокуратуры в государственном механизме России находит свое предметное воплощение в ее функциях. Они представляют собой основные направления деятельности прокуратуры, осуществляемые с

использованием специфических форм и методов в рамках точно очер­ченных полномочий (компетенции).

Перечень функций прокуратуры на различных этапах развития государства не оставался неизменным. Их «набор» зависит от соци­альных и правовых условий развития общества и государства. Со­временную ситуацию отражает перечень функций прокуратуры, за­крепленный Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».

Одной из основных функций прокуратуры является надзор в пре­делах ее компетенции за исполнением законов участниками обществен­ных отношений. Традиционные особенности построения российской прокуратуры, ее сильная централизация, предусмотренная и ст. 129 Конституции РФ, определяются прежде всего необходимостью осу­ществлять надзорную функцию.

Прокуратура играет заметную роль в общем механизме государст­венного контроля. Надзирая в пределах своей компетенции за испол­нением законов своими контролирующими органами, она консолиди­рует и активизирует их деятельность, способствует преодолению местнических и ведомственных влияний на них, воздействия крими­нализированных структур, освобождению (в том числе и путем при­влечения к уголовной ответственности) от недобросовестных и кор­румпированных чиновников.

Согласно действующему законодательству, прокуратура осущест­вляет надзор за:

исполнением законов федеральными министерствами, государст­венными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, орга­нами местного самоуправления, органами военного управления, ор­ганами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Россий­ской Федерации, органами местного самоуправления, органами воен­ного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и не­коммерческих организаций;

исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания за­держанных и заключенных под стражу;

исполнением законов судебными приставами.

Осуществляя надзор за исполнением законов, который зачастую на практике называется общим, прокурор вправе использовать ряд полномочий, предоставленных ему законом: право беспрепятственно входить на территории и в помещения предприятий; проверять испол­нение законов в связи с заявлениями и иными сведениями о фактах правонарушений; требовать от должностных лиц предоставления не­обходимых документов, материалов; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений закона. В случае уста­новления факта нарушения прав и законных интересов личности про­курор вправе освободить своим постановлением лиц, незаконно под­вергнутых административному задержанию несудебными органами, опротестовать противоречащие закону акты либо обратиться в суд за защитой прав и охраняемых законом интересов граждан, общества и государства, возбудить уголовное дело или производство об админи­стративном нарушении, внести представление об устранении наруше­ний закона. Актами прокурорского реагирования на нарушение зако­на являются протесты, представления и постановления прокурора.

Для предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель может объявить в письменной форме должностным лицам предосте­режение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо привлекается к ответственности в установленном законом по­рядке.

Для усиления правозащитного потенциала прокуратуры в Феде­ральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» в качестве отдельного направления надзорной деятельности прокуратуры рас­сматривается надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражда­нина. При этом в орбиту надзорной деятельности включены органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих органи­заций.

Органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.

Для осуществления надзора за соблюдением прав и свобод челове­ка и гражданина прокурор наделен разнообразными полномочиями, перечень которых значительно превышает общепринятые в мировой практике права народного правозащитника (омбудсмена). При этом прокурор:

рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;

разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;

принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба;

использует перечисленные выше полномочия, характерные для общенадзорной деятельности (требовать необходимые документы, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу на­рушений закона, возбуждать уголовное дело или производство об ад­министративном правонарушении и др.).

В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защи­щаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадав­ший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общест­венное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

Прокурор или его заместитель приносят протест на акт, нарушаю­щий права и свободы человека и гражданина, в орган или должностно­му лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное на­рушение.

Важное значение для защиты прав граждан имеет надзор прокуро­ра за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Дея­тельность этих органов (МВД, ФСБ, органы таможенного контроля, Службы внешней разведки, оперативные подразделения Федеральной службы охраны) связана с ограничениями ряда конституционных, прежде всего личных, прав и свобод граждан. Прокурорский надзор должен быть средством противодействия возможным нарушениям в этой сфере. Применяются не только названные выше средства проку­рорского реагирования, но и другие (отмена незаконных или необо­снованных постановлений нижестоящего прокурора, следователя, до­знавателя; возвращение уголовного дела дознавателю, следователю со своими указаниями о производстве дополнительного расследования и др.).

Прокурорский надзор является важным инструментом защиты прав граждан, находящихся в местах содержания задержанных, местах предварительного заключения, отбывающих наказание. Прокурор обязан систематически посещать места содержания задержанных, предварительного заключения, уголовно-исполнительные учрежде­ния, опрашивать задержанных, арестованных, осужденных, знако­миться с документами, на основании которых эти лица лишены свободы, проверять соответствие законодательству приказов, распоряжений и постановлений администрации исправительных колоний и опротесто­вывать их в случае противоречия закону. Прокурор вправе отменить дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, содержащихся под стражей, а также отбывающих наказание в местах лишения свободы, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, дис­циплинарного изолятора. Прокурор обязан немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных основа­ний в местах лишения свободы или учреждениях, исполняющих дру­гие меры принудительного характера, либо в нарушение закона под­вергнутого задержанию, предварительному заключению или помеще­нию в судебно-исихиатрические учреждения.

Особая функция прокуратуры — участие прокуроров в рассмотре­нии дел судами. Специфика роли прокурора состоит в том, что он вы­ступает как субъект судебного разбирательства в соответствующих процессуальных формах, предусматривающих его право на обращение в суд с заявлением, вступление в начавшийся процесс, внесение пред­ставления на судебный акт.

Роль прокурора в судебном разбирательстве уголовных дел весьма значительна. Он обладает широкими процессуальными правами, поддерживает возложенную на него государством функцию государ­ственного обвинения. Не менее значительны правовые возможности прокурора как участника гражданского судопроизводства, если этого требует защита интересов государства и граждан. Прокурор в данном случае не подменяет собой истца, он предъявляет иск в защиту заин­тересованных лиц. В ряде случаев закон предусматривает обязатель­ное участие прокурора в процессе: при рассмотрении судом заявлений о защите избирательных прав, по делам о признании безвестно от­сутствующим или об объявлении умершим, по делам о признании ограниченно дееспособным или недееспособным (ст. 260, 278, 284 ГПК РФ).

При вынесении судом незаконных и необоснованных решений ор­ганы прокуратуры могут сыграть важную роль в восстановлении ущемленных прав граждан. Прокурор в пределах своей компетенции, предусмотренной процессуальным законодательством, вправе прине­сти представление в вышестоящий суд на незаконное или необосно­ванное судебное постановление. При внесении прокурором представ­ления о пересмотре судебного акта в порядке надзора вопрос об истре­бовании уголовного, гражданского или арбитражного дела решается судьей.

Самостоятельная функция прокуратуры — расследование преступ­лений, которое, в частности, является одной из форм защиты прав по­терпевшего от преступного посягательства. Осуществляя уголовное преследование, прокуратура проводит расследование по делам о пре­ступлениях, отнесенных уголовно-процессуальным законом к ее ком­петенции.

Кроме того, согласно закону, прокурор уполномочен воозбуждать уголовное дело, поручать его расследование дознавателю, следовате­лю, нижестоящему прокурору либо принимать его к своему производ­ству.

На протяжении многих лет прокуратура успешно выполняет функцию координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и другими правонарушениями. Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры должны координировать деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, ор­ганов Федеральной службы безопасности и других правоохранитель­ных органов.

Осуществляя координацию деятельности по борьбе с преступ­ностью, прокуратура в определенной мере обеспечивает взаимодейст­вие органов представительной, исполнительной и судебной власти в этой важнейшей для общества сфере функционирования государства. Одновременно создаются условия для взаимодействия в этой сфере федеральной власти с властями субъектов Федерации.

Функцией прокуратуры является и участие в правотворческой де­ятельности государства. Прокуроры, осуществляя надзор за исполне­нием законов во всех сферах правовых отношений, могут использо­ваться государством в качестве надежных индикаторов соответствия действующих законов потребностям общества. Им должна быть предоставлена законом реальная возможность информировать зако­нодательные и иные правотворческие органы о любом несоответствии права потребностям общества. Отказ от использования уникальных возможностей прокуратуры для своевременного преодоления госу­дарством противоречий между стабильностью и динамизмом права

совершенно недопустим. В связи с этим трудно признать оправдан­ным исключение Конституцией РФ Генерального прокурора РФ из перечня субъектов права законодательной инициативы.

Систему органов прокуратуры РФ составляют прокуратура РФ, прокуратуры республик в ее составе, прокуратуры краев, областей, го­родов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов, городов и районов.

В системе прокуратуры РФ функционируют и специализирован­ные звенья прокурорской системы (органы Главной военной прокура­туры, транспортные прокуратуры, природоохранные прокуратуры и некоторые другие). Эти прокуратуры осуществляют свою деятель­ность в соответствии с конституционными принципами прокурорско­го надзора и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», являются составной частью централизованной проку­рорской системы и руководствуются приказами и указаниями Гене­рального прокурора.

Генеральный прокурор РФ руководит органами прокуратуры, из­дает приказы, указания, распоряжения и инструкции, обязательные для исполнения всеми работниками органов прокуратуры Российской Федерации, и контролирует их деятельность.

Прокуроры и следователи органов прокуратуры не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности.

Создание и деятельность политических партий и их организаций в органах прокуратуры не допускаются. Прокуроры в своей служебной деятельности не связаны решениями политических партий и иных об­щественных объединений.

Воздействие в какой бы то ни было форме органов государствен­ной власти, общественных и политических организаций и движений, средств массовой информации, их представителей, а также должност­ных лиц на прокурора, чтобы повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности, влечет установленную зако­ном ответственность.