1 См.: Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определе­ния. 1992- 1996. С. 116.

Края, области, города федерального значения являются государст­венно-территориальными образованиями. Их статус определяется принимаемыми их законодательными (представительными) органами уставами, которые по своей юридической силе и роли равнозначны конституциям республик. Края, области, города федерального значе­ния, будучи равноправны с республиками, а, например, по своему эко­номическому потенциалу, численности населения опережая многие из них, в отличие от республик не имеют своего гражданства, не вправе устанавливать государственные языки и т.д. Эти различия, однако, обусловлены либо территориальным принципом их организации, либо носят скорее терминологический характер.

Автономная область и автономные округа в своем конституцион­но-правовом статусе существенно отличаются от иных субъектов Рос­сийской Федерации. Созданные как государственно-правовая форма обеспечения малочисленным народам условий для их сохранения и развития, в настоящее время они во многом утратили это качество.

Еврейская автономная область входит в Российскую Федерацию непосредственно. Автономные округа традиционно входят в состав края или области. Только Чукотский автономный округ в 1992 г. вышел из состава Магаданской области и непосредственно входит в состав Российской Федерации.

Согласно Конституции РФ, отношения автономного округа, вхо­дящего в состав края или области, и края или области могут регулиро­ваться федеральным законом или договором между органами государ­ственной власти автономного округа и органами государственной власти соответствующего края или области. Кроме того, по представ­лению органов государственной области автономного округа может быть принят федеральный закон об этом округе, что, однако, не пре­пятствует ему иметь свой устав и в нем закреплять свой статус, орга­низацию государственной власти и проч. Автономии наравне с другими субъектами Российской Федерации представлены в Совете Федера­ции Федерального Собрания РФ (по два представителя от каждого субъекта).

11 - 4449

Глава XIII межгосударственные союзы

§ 1. Конфедерация

До начала 90-х гг. понятие «конфедерация» в отечественной науч­ной литературе практически не разрабатывалось. Предполагалось, что конфедерация представляет собой форму государственного устройст­ва, основными признаками которой являются: наличие учредительно­го договора, в котором фиксируются функции, объем правосубъект­ности и структура объединения государств; констатируется сохранение государствами, входящими в конфедерацию, суверенитета, собствен­ных финансовых и налоговых систем; закрепляется право выхода из конфедерации при соблюдении условий учредительного договора. От­ношения между государствами — членами конфедерации строятся на основе норм права, изложенных в заключенных между ними междуна­родных договорах.

С резкой актуализацией проблем национально-государственного устройства СССР и затем России понятие конфедерации привлекло внимание широкого круга отечественных юристов и было уточнено. Ряд ученых справедливо высказался против подхода к конфедерации как форме государственного устройства. Ведь конфедерация — это такой союз государств, когда не возникает нового государства, по­скольку отношения государств в конфедерации регулируются норма­ми международного права; как единое целое конфедерация выступает только в международных отношениях. К конфедерациям как союзам двух или более суверенных государств, в которых суверенитет членов сохраняется, можно отнести многие виды объединений государств, фиксируемых понятием международной организации. В случае же, если государство отказывается от права осуществлять суверенитет в пользу союза, то можно говорить о создании нового государства. Таким образом, категория суверенитета в определении понятия кон­федерации является решающей. В случае создания нового государст­ва, так же как и для конфедерации, правовой его основой является договор, но последний сохраняет международно-правовой характер до провозглашения нового государства.

В историческом плане термин «конфедерация» получил широкое распространение главным образом в XIX в. в Европе. В это время были образованы Рейнская конфедерация (1815—1848 и ранее в 1291 — 1798), Германская конфедерация (1815—1866), Австро-Венгрия (до 1918 г.), США (1781-1787 и 1861-1865).

В XX в. этот термин практически не употребляется (исключение составляет объединение государств, предшествовавшее образованию Союза ССР). А весьма широкое распространение особенно во вто­рой половине XX в. получил термин «международная организация». Последняя создается и действует на основе международного догово­ра о ее создании, ее членами являются государства; она имеет орга­ны, которые выражают ее волю. Государства, составляющие меж­дународную организацию, остаются суверенными. В то же время они уполномочивают ее действовать от их имени в определенной области и определенных рамках. Но даже в тех случаях, когда меж­дународная организация (ее наднациональный орган) принимает решения, имеющие прямое действие на территории государств-чле­нов, все равно это не означает, что последние теряют свой сувере­нитет.

Для международной организации существенно то, что ее цели, за­дачи, компетенция, организационная структура имеют договорную (согласованную) основу. Создавая международную организацию, го­сударства-члены наделяют ее определенной право- и дееспособ­ностью. Это означает, что организация имеет права и несет обязаннос­ти, участвует в создании и применении норм международного права, охраняет последние от нарушения. Иными словами, международная организация как новый субъект международного права осуществляет правотворческие, правоприменительные и правоохранительные функ­ции в определенной сфере — сфере международного сотрудничества. Однако по сравнению с государствами объем правосубъектности меж­дународной организации принципиально уже: он ограничен целями, задачами и функциями, выполняемыми организацией. Особенность правоспособности международной организации состоит в ее договор­ном характере и регулируется правилами данной организации. Это означает, что международные организации вправе заключать самые разнообразные соглашения, но в рамках своей компетенции, закреп­ленной в учредительных актах и других документах. Как субъект меж­дународного права международные организации в случае нанесения ущерба своей деятельностью или совершения правонарушений несут соответствующую ответственность.

Как видно из сказанного, понятия конфедерации и международ­ной организации по сути своей во многом тождественны. Однако в

1Г

соответствии с распространенной классификацией международных организаций конфедерации обычно относят к союзам государств.

В то же время сущность и содержание конфедерации невозможно уяснить без сравнения ее с федерацией. Обычно разграничение между этими понятиями осуществляется по следующим признакам. Это прежде всего правовая форма закрепления государственных связей: для федерации — в конституции, для конфедерации — в договоре; затем суверенитет — в федерации суверенитет принадлежит союзу, но не его субъектам, субъекты не обладают верховенством власти на своей территории, не имеют независимости в международных отно­шениях, лишены права на сецессию (односторонний выход из союза), конфедерация же не обладает суверенитетом, каждый ее член имеет право на сецессию; бюджет, денежная система, вооруженные силы для федерации едины, в конфедерации бюджет формируется за счет добровольных взносов ее членов, нет единых вооруженных сил, еди­ной денежной единицы. Кроме того, как правило, в конфедерации об­разуются только те органы, которые необходимы для осуществления задач, особо выделенных по договорным актам (судебные органы обычно отсутствуют). В предметы их ведения входит небольшой круг вопросов (война и мир, внешняя политика, общая система коммуни­каций и т.п.). Постоянно действующие органы конфедерации лишены властных полномочий, их акты адресованы, как правило, не гражда­нам, а государственным органам, парламент союза обычно формиру­ется парламентами его членов. Наконец, парламенты вправе устанав­ливать таможенные и иные ограничения, препятствующие движению лиц, товаров, услуг и капитала.

Высшие органы государственной власти для федеративного го­сударства являются общими, субъекты федерации не обладают правом нуллификации, а общефедеральные органы власти в опреде­ленных случаях правомочны отменять акты, изданные органами субъектов федерации. Для конфедерации таких органов нет, акты органов, создаваемых для решения общих для союза вопросов, не обязательно действуют на территории всех государств, субъекты конфедерации обладают правом нуллификации. Различен правовой статус территории: для федерации — это единая территория союза, образованная в результате объединения его субъектов в одно союз­ное государство, в конфедерации нет единой территории, но есть территория отдельных государств, вступивших в союз. В федерации существует единое союзное гражданство и одновременно, как пра­вило, гражданство ее субъектов, в конфедерации нет единого граж­данства, а только гражданство каждого отдельного государства, вступившего в союз.

В связи со сказанным представляет интерес правовой статус Евро­пейского Союза и Содружества Независимых Государств и его соот­ношение со статусом конфедерации.