Глава V ответственность в конституционном праве

§ 1. Понятие конституционной ответственности, ее виды, основания и меры

Учебная литература чаще обходила вопрос об ответственности в конституционном (государственном) праве ввиду его недостаточной теоретической разработки и по причине остроты в практическом отно­шении. И ранее, и теперь больше приходится наблюдать безответствен­ность в области создания и реализации норм конституционного права.

Для понимания института ответственности в конституционном праве следует предварительно определиться в двух вопросах, решае­мых в теории государства и права. Первый — различать или не разли­чать право и закон. Второй — признавать или не признавать позитив­ную юридическую ответственность.

Если признать существование позитивного права, то придется раз­личать «правовую» и «юридическую» ответственность. В данном разделе учебника излагается материал об ответственности в позитив­ном конституционном праве. И в большей степени в части реализации норм конституционного права. О «правовой ответственности» если и можно было бы вести речь, то только в плане ответственности за со­здание норм позитивного конституционного права.

Если признавать позитивную юридическую ответственность наря­ду с ретроспективной, то именно конституционное право дает для этого больше всего оснований. Для некоторых субъектов конституци­онных правоотношений (народ, нация) позитивная ответственность является единственным видом ответственности.

¹ При более глубоком анализе можно выявить некоторые различия в понятиях «конституционная ответственность», «конституционно-правовая ответственность», «ответственность в конституционном нраве». В учебных целях мы отвлекаемся от этих нюансов и употребляем названные понятия как идентичные.

И еще одно исходное положение теоретического порядка. Консти­туционная ответственность¹ является разновидностью юридической

ответственности. Все то, что свойственно последней, присуще и любой ее разновидности. Здесь уместно использование категорий общего, особенного и единичного. В качестве общего выступает ответствен­ность социальная, в качестве особенной — юридическая и отдельной ее разновидности — конституционная. За пределами юридической от­ветственности остаются ответственность политическая, ответствен­ность моральная, ответственность внутриорганизационная, т.е. все виды ответственности по соответствующим разновидностям социаль­ных норм. Сказанное не перечеркивает двух обстоятельств. Во-пер­вых, все виды социальной ответственности взаимосвязаны, дополня­ют друг друга или конкурируют друг с другом. Во-вторых, подобно тому, как политическая, моральная или любая другая социальная норма находит свое закрепление в юридических нормах, так, соответ­ственно, и ответственность получает юридическую «прописку», юри­дическое оформление и становится юридической со всеми ее специ­фическими признаками. С содержательной стороны конституцион­ная ответственность в большей степени вбирает в себя именно политическую.

Конституционная, ответственность, таким образом, предполагает изучение в единстве ее общесоциальных и юридических признаков, а также свойств и качеств, указывающих на ее своеобразие как относи­тельно самостоятельного юридического, института.

Конституционная ответственность представляет собой обуслов­ленную нормами конституционного права необходимость субъектов конституционного права отвечать за свое юридически значимое пове­дение и действовать в соответствии с возложенными на них обязан­ностями, а в случае отклонения — претерпевать определенные ли­шения.

В данном определении на первое место выступает позитивная от­ветственность. И адресована она в первую очередь и в основном к властным субъектам конституционного права. Именно от них требу­ется активно-правомерное поведение, именно их поведение требует большого профессионализма, именно властное поведение при малей­шем отклонении от принципов и норм влечет самые серьезные по­следствия для индивида и общества, именно поведение этих субъек­тов предполагает повышенный интерес со стороны общества.

Позитивная ответственность, в отличие от негативной, связана с исполнением юридической обязанности, а негативная (ретроспектив­ная) — с нарушением обязанности. И для выделения позитивной от­ветственности не имеет значения, под угрозой принуждения или добровольно, или даже глубоко заинтересованно и активно исполня­ется конституционная обязанность. Субъект ее ведет себя ответствен­но уже потому, что не нарушает норм, что принимает все меры, чтобы исполнить свои обязанности в полной мере. И в этом плане, как и в любом другом случае ответственности, дается отчет в своих поступ­ках, проводится анализ на предмет реализации высоких ожиданий. Юридические требования к должностным лицам и органам власти куда более высокие, нежели требования не нарушать правовых норм. Для позитивной ответственности существенно и то, чтобы поведение лица было не только не издевательским по форме, но и по существу правильным. Кстати, своего рода негативные последствия лицу при­ходится переживать и в том случае, когда формальных нарушений права за ним не наблюдается. Лицо может не получать наград, по­вышений по службе и, более того, может быть даже уволено в случаях, когда обыденно сказали бы о нем: «Не потянул». Это тот случай, когда не было надлежащего исполнения закона, вытекающих из закона обя­занностей.

В литературе правильно отмечается, что позитивная и негативная ответственность неотделимы одна от другой и чем выше уровень от­ветственности в позитивном смысле, тем реже имеет место ответст­венность в ретроспективном смысле. Позитивная ответственность в большей степени связана с субъективным фактором осознания юри­дической обязанности, а негативная — в большей мере с претерпева­нием соответствующих мер внешнего воздействия. Та и другая напря­мую служат укреплению конституционной законности и конституци­онному правопорядку. Та и другая предполагают свободу: свобода, чтобы не превратиться в свою противоположность — в произвол, не­возможна без ответственности; чем полнее свобода, тем выше уровень ответственности и наоборот. И тем не менее можно утверждать, что в реализации конституционных норм ведущая роль принадлежит пози­тивной, а не ретроспективной ответственности. Именно она в первую очередь воздействует на сознание человека, предписывает его поведе­нию позитивные социальные ориентиры и может вызывать опреде­ленные коррективы в системе и функционировании организационных структур и институтов.

Полная характеристика конституционной ответственности предполагает анализ ее оснований, как юридических, так и фактичес­ких, а также мер ответственности.

Юридическим основанием конституционной ответственности явля­ются те принципы и нормы конституционного права, которые закреп­лены в самой конституции, конституционных законах и тех законах, которые напрямую связаны с конкретизацией конституционных поло­жений. Специфика конституционного права заключается в том, что в нем не формулируются составы правонарушений, как это делается в тех отраслях, которые специализируются на охране права. Здесь самим фактом провозглашения принципов, установлением конститу­ционных норм утверждается высокая ответственность за полное их воплощение в жизни. Вместе с тем любая норма может быть прочита­на так, что обнажаются все элементы правовой нормы — и гипотеза, и диспозиция, и санкция. Последняя может оказаться в соответствую­щем отраслевом кодексе, но это не меняет существа дела. Не только позитивная, но и ретроспективная ответственность установлена в праве в большинстве случаев конституционного деликта. Кроме того, даже в самой конституции содержатся санкции на случай нарушения или ненадлежащего исполнения конституционных норм.

Фактическим основанием (фактическим составом) конституцион­ной ответственности является то поведение, которое осуществляет но­ситель конституционных прав и обязанностей. Нельзя сводить это по­ведение к правонарушениям, поскольку идет речь о той и другой раз­новидности (стороне) конституционной ответственности: позитивной и негативной. Однако точно так же можно анализировать состав пове­дения: субъект, объект, объективная и субъективная сторона.

Субъектами конституционной ответственности являются государ­ство, народ, нация, органы государства, органы местного самоуправле­ния, должностные лица органов публичной власти, граждане, общест­венные объединения граждан. Мы исходим из того непреложного факта, что любой участник конституционных правоотношений несет свою долю ответственности за реализацию адресованных ему консти­туционных обязанностей. Применительно к каждому из названных субъектов пределы и формы ответственности различны и нуждаются в специальном исследовании. Далеко не всегда со всей определен­ностью можно указать на ту сторону, перед которой ответствен тот или другой субъект. Ответствен ли перед кем-либо народ, принявший такую, а не другую конституцию? Сказавший на референдуме «нет»? Или государство, которое на это «нет» отвечает «да»? Однако практи­ческая неразработанность вопросов, пробельность законодательства и т.п. не могут поколебать теорию: безответственный участник правоот­ношений — нонсенс для права.

Объекты поведения, ставшего основанием конституционной от­ветственности, — это те отношения и те ценности, которые оказались порушенными или незащищенными, или поколебленными в результате недостаточно продуманного, недостаточно активного поведения по реализации конституционных норм.

Как правило, сама структура конституции позволяет выделять за­щищаемые ею отношения. Точнее, классифицировать их по соответст­вующим разделам. При этом каждая норма направлена на защиту или

утверждение соответствующих ценностей: собственности, свобод, прав, порядка управления и т.д.

Объективная сторона есть бездействие или действие с использова­нием некоторых средств и методов обхода норм, их нарушения, непол­ного или формального выполнения и т.п.

Субъективная сторона наличествует не только в правонарушении, но и в любом правовом поведении. Можно, например, с прямым умыс­лом предпринимать активные действия по выполнению конституци­онных обязанностей; исходя из карьерных соображений или из патри­отических, присущих государственническим натурам, что, кстати, также может характеризовать содержательную сторону ответствен­ности. Можно намеренно или по обыкновенной халатности уклонять­ся от возложенных обязанностей, что несомненно должно сказаться на мерах ответственности.

Конституционную ответственность в ужом смысле составляют те меры, которые субъект претерпевает (должен претерпевать!) в случае наличия ее фактических и юридических оснований.

К таким мерам относят:

лишение властных полномочий;

утрату юридической силы принятого акта;

приостановление действия юридического акта;

приостановление деятельности властного субъекта;

отстранение от должности;

прекращение деятельности объединения;

роспуск государственного органа.

Приведенные меры скорее связаны с конституционными правона­рушениями или с поведением, намеренно отклоняющимся от право­мерного. В перспективе дальнейших исследований всех черт и эле­ментов, характеризующих конституционную ответственность, могут быть названы и иные, менее значимые, но наиболее распространенные в аспекте реализации позитивной юридической ответственности.