§ 5. Конституционные основы правоохранительной деятельности в Российской Федерации

Конституция РФ провозгласила обязанность государства охра­нять Конституцию и законы, право и правопорядок. Реализуется она путем возложения конкретных обязанностей на органы государства, в том числе на органы исполнительной власти, к числу которых отно­сятся и органы внутренних дел. Однако качество и эффективность охраны определяется не только четкостью правового закрепления со­ответствующих обязанностей и прав государственных органов, а равно полнотой их реализации ими, но и уровнем развития, качеством самой конституционно-правовой основы, закрепляющей права и обя­занности органов государства в этой сфере.

Конституционно-правовая основа правоохранительной деятель­ности в Российской Федерации имеет сложную структуру, включаю­щую различные по характеру, содержанию и назначению акты, с по-

мощью которых регулируются разнообразные общественные отноше­ния. Эту основу можно разделить на три уровня: федеральный, регио­нальный и местный. В то же время каждый из перечисленных уровней также «расслаивается» на подуровни, образуемые актами различной юридической силы.

Ее ядро составляет Конституция РФ, которая в свою очередь от­крывает первый уровень многоуровневой конструкции федеральной правовой основы. Второй уровень этой основы — федеральные консти­туционные и федеральные законы. Далее в федеральный уровень ос­новы включаются указы Президента РФ, постановления Федерально­го Собрания РФ, Правительства РФ, решения Конституционного Суда РФ, решения Генеральной прокуратуры РФ и многочисленные нормативные правовые акты большой группы других федеральных органов государственной власти.

Региональный уровень конституционно-правовой основы форми­руют три подуровня. Первый образуют конституции республик и уставы иных субъектов РФ, определяющие параметры правового регулирования субъектов РФ в области реализации правоохрани­тельной деятельности. Второй подуровень регионального уровня составляют законы республик, краев, областей, автономных обра­зований, городов федерального значения в сфере правоохранитель­ной деятельности, конкретизирующие федеральные конституцион­ные нормы в определенной «фазе общественных отношений в целях их практического осуществления». Третий подуровень образуют нормативные правовые акты, принятые органами государственной власти этих субъектов РФ: указы президентов республик, распоря­жения глав администраций субъектов РФ (например, губернато­ров), постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ (законодательных собраний), решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ в дан­ной сфере.

Нижний, или первичный, уровень (местный) конституционно-правового регулирования в правоохранительной сфере образуют акты, принимаемые муниципальными органами. Эту группу образуют уставы муниципальных образований (районов, городов, районов в го­роде, поселков, сел и иных административно-территориальных обра­зований), акты выборных представительных и исполнительных орга­нов местного самоуправления, а также иных должностных лиц органов местного самоуправления, акты глав муниципальных образований и другие акты этого уровня, отражающие в правовом регулировании особенности, связанные с обеспечением правоохранительной деятель­ности.

В конституционно-правовую основу правоохранительной деятель­ности включаются и между народно-правовые акты, которые в соот­ветствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ входят в национальную право­вую систему России. Важнейшими актами в рассматриваемой сфере являются международные договоры Российской Федерации с други­ми государствами о правовой помощи и сотрудничестве в правоохра­нительной сфере.

Приведенная выше система актов формировалась и формируется постепенно и весьма медленно. Однако и эта система порой «не рабо­тала и не работает» именно там, где должны реализоваться интересы и потребности человека, общества и государства. Решающее значение в правовом плане на ее обновление и развитие имеет принятый курс на формирование правового государства, связанный с широкой консти­туционно-правовой реформой.

Задачей современного периода остается развитие и совершен­ствование законодательства, закрепляющего конституционно-пра­вовой статус государственных и общественных правоохранитель­ных органов, процедур их деятельности, систему прав и свобод фи­зических и юридических лиц, их гарантий. Первым шагом в этом направлении стало принятие 12 декабря 1993 г. Конституции РФ, которая содержит широкий набор правоохранительных норм, от­вечающих международно-правовым эталонам и выражающих необ­ходимые условия нормальной жизнедеятельности индивида и обще­ства.

В преамбуле Конституции РФ, в соответствующих ее разделах, главах и статьях имеются многочисленные нормы правоохрани­тельного характера, которые чрезвычайно важны с точки зрения со­держания. Так, преамбула Конституции РФ говорит об утвержде­нии праб и свобод человека и гражданина, гражданского мира и согласия; об общепризнанных принципах равноправия и самоопре­деления народов; о возрождении суверенной государственности России и возрождении незыблемости ее демократической основы и др.

Особенно показательными в правоохранительном плане являются нормы гл. 2 Конституции РФ «Права и свободы человека и граждани­на». В первую очередь ч. 2 ст. 17, ч. 2 ст. 19, ч. 2 ст. 22, ч. 1 ст. 30, ч. 1

ст. 46, ч. 1 ст. 49.

Ориентиром развития демократичности и гуманности, правовой защищенности человека является ст. 2 Конституции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблю­дение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность

государства».

Проблематика демократизма и гуманности прав и свобод чело­века и тем более правоохранительной деятельности в целом не ог­раничивается положениями и нормами Конституции РФ. В этом направлении большое и содержательное значение имеют такие акты, как Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая в России 22 ноября 1991 г.; Всеобщая декларация прав человека 1948 г.; Международный пакт о гражданских и политических пра­вах 1966 г.; Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и ряд других актов.

В предыдущих главах и частях учебника авторы уже рассматри­вали вопросы: о судебной системе и статусе судей; о прокуратуре РФ; о милиции и других органах и службах МВД, а также о ФСБ, Службе внешней разведки, таможенных органах и целом ряде дру­гих государственных органов, имеющих правоохранительную на­правленность.

Следует отметить, что после Конституции РФ именно федераль­ные законы, в первую очередь федеральные конституционные законы, имеют особые авторитет, юридическую силу, отличаются чертами и элементами фундаментального, учредительного характера в указан­ной сфере деятельности правоохранительных органов. Не случайно в самой Конституции РФ непосредственно указываются важнейшие федеральные конституционные законы: о судебной системе, о Консти­туционном Суде РФ, Об Уполномоченном по правам человека, о Пра­вительстве РФ и ряд других.

Особое место занимают комплексные и системные по своему со­держанию законы — кодексы. В этом направлении проделана значи­тельная работа. Приняты Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Уголовно-исполнитель­ный кодекс РФ, Гражданско-процессуальный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Таможенный кодекс РФ, Налоговый кодеке РФ, Трудовой кодекс РФ, Семейный кодекс РФ и некоторые другие.

Необходимо отметить, что важным фактором обеспечения эффек­тивной правоохранительной деятельности являются юридическое ка­чество, объективность, полнота, правовая четкость законов и иных правовых актов.

В свете формулирующегося в настоящее время нового законода­тельства Российской Федерации, как, впрочем, и всего комплекса нормативных правовых актов, связанных с глубочайшими преобразо­ваниями в экономике, социальной инфраструктуре, в правоохрани­тельной сфере, в налоговом деле и других областях и сферах жизни.

перечисленные выше факторы имеют определенный актуальный смысл.

В Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собра­нию РФ еще в 2001 г. отмечались недостатки и слабости нормотвор-ческой деятельности и правовой базы в современный период. Это, «с одной стороны, избыточность нормативной правовой базы, с дру­гой — ее неполнота. Законов принято даже слишком много. Многие из них дублируют друг друга, но в целом ряде случаев так и не решают поставленных задач, поскольку приняты под давлением узких — груп­повых или ведомственных — интересов.

Большое число уже принятых декларативных.норм, их противоре­чивость дают. возможность для произвола и произвольного выбора, недопустимого в такой сфере, как правоприменение. Очень опасно для общества и государства, когда судья или иной правоприменитель может по собственному усмотрению выбирать норму, которая кажется ему наиболее приемлемой.

В результате наряду с «теневой экономикой» формируется и свое­го рода «теневая юстиция»; граждане, потерявшие надежду добиться справедливости в суде, ищут другие, далеко не правовые «ходы» и «выходы».

Требует наведения порядка и муниципальное законодательство. Оно ближе всего к повседневной жизни граждан и при этом — очень низкого качества»¹.

О необходимости продолжения правовой реформы Президент РФ говорил и в своем Послании Федеральному Собранию РФ в 2002 г.Очевидно, что законодательная деятельность в правоохранитель­ной сфере не должна носить спонтанного, неупорядоченного характе­ра. Необходим перспективный план законотворчества с выделением приоритетных, первоочередных законов, определением времени при­нятия других законов по мере созревания политических, экономичес­ких и социальных условий, возможностей их финансового обеспе­чения.

Нуждается в совершенствовании и сама процедура законотворче­ства. Законопроекты разрабатываются, как правило, ведомствами, призванными их исполнять, в силу чего их собственные, внутриорга-низационные интересы нередко выдвигаются на первый план в ущерб интересам человека и общества. Это обстоятельство является одной из причин усилившейся в последнее время тенденции решить пробле­

му борьбы с коррупцией и преступностью за счет ограничения кон­ституционных прав и свобод личности.

Серьезным недостатком является принятие ведомственных ин­струкций, призванных регламентировать порядок реализации зако­нов, а на практике приводящих к созданию дополнительных препятст­вий для осуществления правоохранительной деятельности. Они мало­доступны для ознакомления, в ряде случаев сохраняется фактически закрытый характер этих документов, отсутствует процедура оценки их соответствия Конституции и законам. Подобные недостатки харак­терны и для многих нормативных актов, принимаемых субъектами Федерации и местными органами власти.

Это приводит к нарушению единства правового пространства в правоохранительной сфере и ослабляет высшую юридическую силу Конституции РФ.

Для совершенствования конституционно-правовой основы право­охранительной деятельности, развития юридических гарантий ее осу­ществления необходимо:

провести ревизию действующих федеральных нормативных пра­вовых актов и нормативных правовых актов субъектов РФ с точки зрения их соответствия Конституции РФ и международным стандар­там в правоохранительной области;

разработать и принять федеральный закон, предусматривающий ответственность органов государственной власти субъектов РФ за принятие решений и осуществление действий, противоречащих Кон­ституции РФ;

выявить пробелы правового регулирования и подготовить план за­конотворческих работ, определив очередность разработки законопро­ектов;

обеспечить прямое действие конституционных норм и принципов о правоохранительной деятельности;

подготовить проект закона, регулирующего сферу ведомственно­го нормотворчества, предусмотрев процедуру обязательной государ­ственной регистрации ведомственных инструкций. Причем ведом­ственные нормативные акты должны регулировать внутриорганиза-ционные отношения и технические вопросы и не противоречить конституционным нормам в правоохранительной области, а регла­ментация механизма правоохранительной деятельности не должна сужать объема полномочий, предусмотренных законом;

провести полномасштабную проверку подзаконных актов террито­риальных органов власти, которые затрагивают вопросы право­охранительной деятельности, с целью приведения их в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами. Подзаконные акты, не

удовлетворяющие этим критериям, должны быть отменены или пере-

смотрены;

предусмотреть обязательность опубликования и доступность для ознакомления всех подзаконных актов, касающихся правоохранитель­ной сферы;

предусмотреть процедуру обязательной и независимой экспер­тизы подготавливаемых законопроектов, затрагивающих правоохра­нительную сферу, для проверки их соответствия Конституции, меж­дународным обязательствам России, действующему законодатель­ству.