4.3. Муниципальное управление жилищно-коммунальным комплексом

Общие проблемы управления и реформирования ЖКК

Уровень обеспечения населения жилищно-коммунальными услугами (ЖКУ) — один из самых важных показателей качества жизни на территории муниципаль­ного образования. Управление жилищно-коммунальным комплексом, согласно Федеральному закону 2003 г., относится в основном к компетенции поселений. На муниципальные районы возложены межпоселенческие функции: организация электро- и газоснабжения в границах муниципального района, содержание и стро­ительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунк­тами муниципального района с соответствующими инженерными сооружения­ми, организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, содержание межпоселенческих мест захоронения и оказание ритуальных услуг. Как отмечалось в главе 2, в состав ЖКК входят три основных блока:

• жилищное хозяйство, т. е. жилые и нежилые здания с сетью обслуживаю­щих их предприятий и организаций;

• системы инженерного обеспечения поселений, или коммунальная энергети­ка (электроэнергия, тепло, газ, вода);

• общегородское коммунальное хозяйство (дороги, благоустройство террито­рии, вывоз и переработка бытовых отходов и ряд других хозяйств).

В настоящем разделе излагаются общие проблемы управления ЖКК и его ре­формирования, а также вопросы управления жилищным хозяйством. Вопросы инженерного обеспечения поселений и общегородского коммунального хозяй­ства рассматриваются в следующем разделе.

Кризисное состояние жилищно-коммунального комплекса в большинстве му­ниципальных образований России стало проблемой общегосударственного зна­чения. Причинами кризиса являются многолетнее недофинансирование, тариф­ная политика, предопределяющая дотационность отрасли, высокие затраты на оказание услуг, отсутствие у обслуживающих предприятий экономических сти­мулов снижения затрат, а у получателей ЖКУ — возможности влиять на их коли­чество и качество, неэффективная система централизованного управления, не­развитость конкурентной среды, высокая степень износа основных фондов, большие потери теплоэнергии, воды и других ресурсов.

Возникновение и нарастание технологических и финансовых проблем ЖКК было связано с тем, что до начала массовой приватизации в России основная часть объектов ЖКК поселений находилась на балансе промышленных и других предприятий и финансировалась по титулам соответствующих отраслевых ми­нистерств и ведомств. В ходе приватизации эти объекты были переданы в муни-

Глава 4. Управление градообслуживающей сферой

177

ципальную собственность, причем в крайне запущенном техническом состоянии и без должной финансовой компенсации расходов на их содержание; некоторые объекты оказались просто «брошенными» прежними владельцами. Во избежание полного краха систем жизнеобеспечения поселений муниципалитеты были вы­нуждены взять на свой баланс ветхий и аварийный жилищный фонд, изношен­ные трубопроводы, устаревшие котельные и насосные станции и т. д. Средств для их поддержания (и тем более для технического перевооружения) у местных вла­стей не было, вследствие чего стала резко нарастать аварийность в системах жизнеобеспечения. Финансовый кризис и банкротство градообразующих пред­приятий поставили многие города и поселки с моноструктурным характером эко­номики на грань вымирания. В результате начал нарастать объем задолженности местных бюджетов и муниципальных жилищно-коммунальных предприятий пе­ред ресурсоснабжающими и другими организациями, что стало источником це­почки неплатежей, охвативших практически все отрасли экономики.

Поданным Госстроя РФ, разрабатывающего и реализующего государственную политику в сфере ЖКК, его недофинансирование в 2000 г. составило около 20 % объема необходимых средств. Существенную часть стоимости жилищно-комму­нальных услуг, не покрываемых платежами населения и бюджетных организа­ций, компенсируют промышленные предприятия за счет установления для них более высоких тарифов (так называемое перекрестное финансирование), что удо­рожает себестоимость их продукции и снижает ее конкурентоспособность. Сис­тема дотирования жилищно-коммунальных предприятий в отличие от прямого субсидирования граждан приводит к ситуации, когда конечными получателями субсидий выступают не только малоимущие, но и группы граждан с высокими и средними доходами. В результате ЖКК превратился в источник серьезных угроз для социального и экономического развития муниципальных образований, регио­нов и страны в целом.

Государственная политика реформирования ЖКК

За последнее время внимание государства к проблемам ЖКК усилилось. В 2001 г. Правительством РФ принята подпрограмма «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса РФ на период 2002-2010 гг.» в составе фе­деральной целевой программы «Жилище». Основные направления реформиро­вания ЖКК показаны на рис. 4.3.1.

Финансовое оздоровление предприятий ЖКК включает в себя инвентариза­цию, реструктуризацию и ликвидацию накопившейся многолетней задолженно­сти. Без решения этой первоочередной задачи никакие другие мероприятия не дадут положительного эффекта.

Передача распоряжения бюджетными средствами на дотирование отрасли от предприятий к жителям осуществляется в комплексе с мерами социальной защиты малоимущих граждан. Вместо дотирования предприятий ЖКК вводятся адрес­ные жилищные субсидии, зачисляемые на персонифицированные счета граж­дан. При этом готовится отмена федерального стандарта, касающегося доли пла­тежей граждан в стоимости жилищно-коммунальных услуг; и будет установлен единый показатель для получения жилищных субсидий — доля расходов на оп­лату ЖКУ в совокупном доходе семьи.

178

Система муниципального управления

Финансовое оздоровление предприятий ЖКК							Передача бюджетных средств на дотирование ЖКК от предприятий к жителям с мерами социальной защиты малообеспеченных семей
Изменение экономических отношений в отрасли, разделение функций собственника, управляющего и исполнителя ЖКУ										Привлечение частных инвестиций
			Направления реформирования ЖКК
	Изменение тарифной политики

Рис. 4.3.1. Основные направления реформирования жилищно-коммунального комплекса

Изменение экономических отношений в отрасли предполагает разделение фун­кций собственника, управляющего муниципальным жилищным фондом (балан­содержателя) и обслуживающих организаций на основе договорных отношений между ними, что позволит создать конкурентную среду в сфере управления и об­служивания жилищного фонда.

Изменение тарифной политики включает в себя введение государственного ре­гулирования тарифов на услуги естественных монополий (электроэнергию и при­родный газ) и ежегодное установление федеральным законом предельной стоимо­сти ЖКУ на один кв. м жилой площади дифференцированно по субъектам РФ.

Содержание жилищного фонда и систем инженерного обеспечения поселений потенциально привлекательно для инвесторов. Предусматривается в основном переход с бюджетной на заемную основу инвестирования отраслей ЖКК (кон­цессионные механизмы) с частичным бюджетным софинансированием.

Задачи органов местного самоуправления по реформированию ЖКК

Реализация указанных мероприятий существенно повлияет на деятельность ор­ганов местного самоуправления в сфере ЖКК, избавит их от непосредственного выполнения хозяйственных функций по управлению и обслуживанию жилищ­ного фонда, позволит существенно сократить расходы местных бюджетов на до­тирование предприятий ЖКК. В то же время в условиях реформирования ЖКК перед местными органами возникает много новых задач, перечень которых пред­ставлен на рис. 4.3.2.

В каждом муниципальном образовании должна быть разработана собственная, экономически и социально обоснованная программа реформирования жилищно-коммунальной сферы, учитывающая местную специфику. В результате ее реа­лизации будет осуществлен переход на систему договорных отношений между органами местного самоуправления, собственниками и нанимателями жилищного фонда, управляющими организациями и исполнителями жилищно-коммуналь­ных услуг, и создана конкурентная среда в сферах управления жилищным фон-